摘要：為探究壽光市城市發(fā)展與土地開發(fā)利用之間的協(xié)調(diào)問題，開展壽光市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)問題研究。從壽光市資源環(huán)境承載力現(xiàn)狀分析著手，分析當(dāng)前存在壽光市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)總體問題，根據(jù)當(dāng)前壽光市面臨著的建設(shè)用地供給不足、建設(shè)用地集約利用水平不理想、耕地保護(hù)形勢嚴(yán)峻、生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力嚴(yán)峻等問題，針對性地提出壽光市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)對策及措施。

關(guān)鍵詞：壽光市；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；耕地保護(hù)；資源承載力；對策

1.概述

壽光市是山東省確定的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范市[1]，是我國著名的蔬菜之鄉(xiāng)。未來壽光市將在穩(wěn)固壽光農(nóng)業(yè)龍頭品牌的基礎(chǔ)上，加大力度發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)[2-3]，并構(gòu)建成為山東半導(dǎo)制造業(yè)基地集群與示范產(chǎn)業(yè)區(qū)[4]。力爭在數(shù)年內(nèi)建成山東省多產(chǎn)業(yè)實(shí)力領(lǐng)先的現(xiàn)代化工業(yè)城市[5]。城市的發(fā)展離不開各類資源的支撐[6]。本文中，圍繞壽光市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)這一核心議題，收集、整理各方面的學(xué)術(shù)資料及數(shù)據(jù)，分析壽光市當(dāng)前的資源環(huán)境承載現(xiàn)狀，對壽光市當(dāng)前在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)中存在的問題進(jìn)行總體分析，并提出相應(yīng)的對策措施。

2.壽光市資源環(huán)境承載力現(xiàn)狀分析

2.1壽光市耕地資源承載力分析

截至2018年底，壽光市總?cè)丝诩s為115萬，總的糧食產(chǎn)量約為70萬噸，人均糧食占有量超過，人均糧食產(chǎn)量約為608kg，大大超過人均消費(fèi)400kg的均值指標(biāo)。盡管在農(nóng)業(yè)方面具備優(yōu)勢地位，壽光市依然遵循國家關(guān)于糧食安全與耕地保護(hù)的重要部署，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)糧食安全保障與耕地保護(hù)政策。根據(jù)目前壽光市的糧食單產(chǎn)數(shù)據(jù)、糧食播種面積及品種比例、耕地面積的波動及復(fù)種情況，可推算2020年時(shí)，壽光市耕地保有量約為10萬公頃，耕地面積數(shù)值會出現(xiàn)緩慢下降趨勢。盡管當(dāng)前的耕地保有量足以保證當(dāng)前及今后較長時(shí)間的糧食安全，耕地資源承載力較強(qiáng)，但是，耕地保護(hù)的長遠(yuǎn)任務(wù)依然相當(dāng)艱巨。綜合考慮糧食生產(chǎn)水平以及社會發(fā)展，近年來，壽光市的糧食產(chǎn)量平均增長率約在1.4%，在耕地面積有所下降的情況下，糧食綜合產(chǎn)量小幅上升。推測數(shù)據(jù)顯示，2020年、2030時(shí)壽光市糧食產(chǎn)量分別約為74萬噸、86萬噸，若以人均消費(fèi)400千克/年的標(biāo)準(zhǔn)換算，壽光市2020年、2030年可承載的人口規(guī)模約為185萬人、215萬人?？紤]到城市的快速發(fā)展以及農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)化的情況，未來以自給率水平60%計(jì)算，壽光市2020年、2030年可承載人口約為308萬、358萬。從當(dāng)前人口數(shù)量上看，壽光市未來很長時(shí)間的耕地人口承載力都能夠保持在安全水平內(nèi)。

一、土地出讓人

我國頒發(fā)的土地管理法中明確要求，城市的周邊土地與農(nóng)村土地，不但在法律層面上歸國家所擁有，而且還歸廣大農(nóng)民們所集體共有。如果農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。而且，“農(nóng)轉(zhuǎn)用”還需要符合國務(wù)院批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、符合每年國家下放到省的農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)。如果由國家征收的，還需要辦理土地征收手續(xù)。但是，在集體土地入市試點(diǎn)城市，集體經(jīng)營性建設(shè)用地?zé)o需經(jīng)過征收程序，可以由農(nóng)民集體作為出讓人，直接將土地使用權(quán)進(jìn)行出讓。根據(jù)松江區(qū)頒發(fā)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市“1+5”配套文件，可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)，但是出讓方案應(yīng)經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員或成員代表會議2/3以上同意。泗涇鎮(zhèn)SJSB0001單元07-09號地塊的出讓人即為泗涇經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社。

二、土地受讓人

依據(jù)不同試點(diǎn)城市編制和執(zhí)行的租賃房試點(diǎn)實(shí)施方案可知，多數(shù)城市都將參與租賃住房建設(shè)和運(yùn)營的企業(yè)限制于國有企業(yè)。上海市規(guī)劃和國土資源管理局2017年11月1日印發(fā)的《關(guān)于加快培育和發(fā)展本市住房租賃市場的規(guī)劃土地管理細(xì)則（試行）》也規(guī)定，在住房租賃市場前期培育階段，租賃住房用地經(jīng)市區(qū)政府部門認(rèn)定后，采取定向掛牌方式供應(yīng)，隨著住房租賃市場建全完善，采取公開招拍掛的方式進(jìn)行出讓。在事實(shí)上，在現(xiàn)階段，無論是針對國有建設(shè)用地而言，還是針對集體盈利性建設(shè)用地來講，不論是直接轉(zhuǎn)讓土地亦或是利用土地作價(jià)入股等形式，各個(gè)試點(diǎn)城市的租賃住房項(xiàng)目也基本上由政府平臺企業(yè)進(jìn)行建設(shè)。根據(jù)泗涇鎮(zhèn)SJSB0001單元07-09號地塊的《掛牌出讓須知》，中國境內(nèi)的自然人、法人和其他組織均可申請競買該地塊，但是競買人需要先取得當(dāng)?shù)厝嗣裾蚱渲付毮懿块T出具的項(xiàng)目認(rèn)定文件原件。

三、土地入市形式

全國人民代表大會常務(wù)委員會允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)以出讓、租賃、入股等方式入市。根據(jù)國家有關(guān)部門共同制定和頒布的租賃住房試點(diǎn)方案和15個(gè)試點(diǎn)城市各自制定的具體試點(diǎn)方案，企業(yè)可以通過聯(lián)營、入股等方式建設(shè)運(yùn)營集體土地租賃住房項(xiàng)目。北京市還曾經(jīng)以協(xié)議出讓的方式出讓多幅集體經(jīng)營性建設(shè)用地在完成租賃住房項(xiàng)目過程中的利用率極高。依據(jù)松江區(qū)的要求可知，農(nóng)村集體盈利性建設(shè)用地入市方式主要有應(yīng)用權(quán)轉(zhuǎn)讓、作價(jià)入股以及租賃等。然而，松江區(qū)已入市的3幅集體土地均采用出讓方式，目前尚未試點(diǎn)作價(jià)入股方式。

四、土地入市條件要求

2021年7月2日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第743號國務(wù)院令，公布新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》，自2021年9月1日起施行。這是《土地管理法實(shí)施條例》自1998年全面修訂后的第二次全面修訂，是保證2019年新修正的《土地管理法》順利實(shí)施的重要法律武器。新《土地管理法實(shí)施條例》諸多亮點(diǎn)值得關(guān)注：

亮點(diǎn)一：嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地

1998年的《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》均將控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作為土地用途管制的核心和重點(diǎn)，對農(nóng)用地之間的轉(zhuǎn)化缺乏制度性的約束，導(dǎo)致實(shí)踐中耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等現(xiàn)象大量存在，嚴(yán)重影響國家糧食安全。為此，新的《土地管理法實(shí)施條例》專門增加規(guī)定：國家對耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。按照國家有關(guān)規(guī)定需要將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用難以長期穩(wěn)定利用的耕地。從而進(jìn)一步拓展了土地用途管制的重點(diǎn)和內(nèi)容。

亮點(diǎn)二：明確耕地保護(hù)的責(zé)任

主體是省級人民政府加強(qiáng)耕地保護(hù)，必須首先明確耕地保護(hù)的責(zé)任主體。新的《土地管理法實(shí)施條例》在總結(jié)多年來黨中央、國務(wù)院關(guān)于強(qiáng)化耕地保護(hù)責(zé)任主體制度實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，首次從行政法規(guī)層面明確了耕地保護(hù)的責(zé)任主體，規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，其主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護(hù)的第一責(zé)任人。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)將國務(wù)院確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)分解下達(dá)，落實(shí)到地塊。國務(wù)院對省、自治區(qū)、直轄市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行考核。

亮點(diǎn)三：建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度

為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)對耕地保護(hù)責(zé)任主體的補(bǔ)償激勵(lì)，積極推進(jìn)中央和地方各級涉農(nóng)資金整合，按照“誰保護(hù)、誰受益”的原則，加大耕地保護(hù)補(bǔ)償力度的要求，新的《土地管理法實(shí)施條例》在總結(jié)全國部分地方實(shí)施耕地保護(hù)補(bǔ)償制度成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度做出明確規(guī)定：國家建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。耕地保護(hù)補(bǔ)償制度具體辦法和實(shí)施步驟由國務(wù)院自然資源主管部門會同有關(guān)部門規(guī)定。

摘要:水利工程用地管理過程中，繳納稅費(fèi)是水利工程征地過程中非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，水利工程用地涉及的稅費(fèi)主要有五類，分別是耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)、耕地指標(biāo)交易費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)。理清各項(xiàng)稅費(fèi)規(guī)定能夠明確當(dāng)前水利工程用地涉及稅費(fèi)的具體要求，在結(jié)合工作實(shí)踐的基礎(chǔ)上，本文提出了針對水利工程用地涉及稅費(fèi)的改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞:水利工程用地;稅費(fèi);法律法規(guī)

水利工程在用地手續(xù)辦理過程中，除了向自然資源部門繳納征地預(yù)存款外，還需要繳納各種稅費(fèi)，依據(jù)最新文件要求，主要有耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)、耕地指標(biāo)交易費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)。這些費(fèi)用有的列入了工程概算由項(xiàng)目法人繳納，有的由工程所在地縣級政府繳納，稅費(fèi)征收的政策文件不斷調(diào)整，一直沒有形成統(tǒng)一。作為新孟河工程用地手續(xù)辦理的參與者，針對水利工程用地涉及相關(guān)稅費(fèi)歸納如下，并從實(shí)際經(jīng)驗(yàn)出發(fā)提出相關(guān)改進(jìn)建議。

1耕地占用稅

依據(jù)《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》、《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國耕地占用稅暫行條例〉辦法》等文件，江蘇省耕地占用稅均額為2萬元/畝(30元/m2)。省內(nèi)部分水利工程如走馬塘、新溝河、新孟河工程以省政府批復(fù)文件等形式明確耕地占用稅作暫緩征繳處理。原有條例、辦法對于水利工程耕地占用稅沒有特殊照顧，只對鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目減按2元/m2(1334元/畝)的稅額征收。水利部門多次呼吁，特別是在水利部規(guī)劃計(jì)劃司、水規(guī)總院等調(diào)研太湖治理工程時(shí)，我們重點(diǎn)匯報(bào)了這一情況。在各方共同努力下，2019年9月《中華人民共和國耕地占用稅法》正式施行，該法律對路線路、公路線路、飛機(jī)場跑道、停機(jī)坪、港口、航道、水利工程等占用耕地需要繳納的稅費(fèi)進(jìn)行了明確規(guī)定，文件規(guī)定此類設(shè)施占用耕地需要每平方米需要交納2元(1334元/畝)耕地占用稅。其他稅額則與《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》保持一致。耕地占用稅是在獲得用地批復(fù)文件之后，供地階段辦理土地劃撥決定書和土地使用權(quán)證之前繳納，由稅務(wù)部門按照國家、省規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)向項(xiàng)目法人征收。

2耕地開墾費(fèi)

江蘇省于2015年了調(diào)整耕地開墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)通知，文件明確規(guī)定耕地開墾費(fèi)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將耕地開墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為2～3．34萬元/畝(30～50元/m2)。此外，針對占用基本農(nóng)田的情況，需在原耕地開墾費(fèi)的基礎(chǔ)上加收40%。非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)時(shí)，應(yīng)向省自然資源廳繳納耕地開墾費(fèi)的10%，另90%部分由省自然資源廳委托市、縣(市、區(qū))自然資源管理部門負(fù)責(zé)征收。

摘要:

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，房價(jià)也在逐步攀升。由于就業(yè)壓力的增加，越來越多的人們更傾向于在北、上、廣、深工作生活。但是基于城市土地資源的緊缺以及《土地管理法》中對土地流轉(zhuǎn)方式的限制，使得集體土地上建公租房政策的出臺變得更應(yīng)運(yùn)而生。這一制度的產(chǎn)生使得農(nóng)民收入得的了增加，同時(shí)也緩解了城市建設(shè)用地的緊張形勢。但這一制度的推行，在實(shí)踐中遇到了很多問題，因此立足該現(xiàn)狀，期望我國可以進(jìn)一步出臺相關(guān)法律、法規(guī)來完善這一制度，最大程度上使人民住房問題得到更好的解決。

關(guān)鍵詞:公租房;集體土地;建設(shè)用地使用權(quán)

公租房是國家為了解決新就業(yè)人員及中低收入者的住房困難問題而提供的暫時(shí)性租用產(chǎn)品。早在2011年5月，《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)保障性安居工程用地管理有關(guān)問題的通知》中就規(guī)定嚴(yán)禁擅自利用農(nóng)村集體土地興建公共租賃住房，各地要嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，堅(jiān)決制止亂占濫用耕地的建設(shè)行為。對于商品住房價(jià)格較高、建設(shè)用地緊缺的個(gè)別直轄市，確需利用農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行公共租賃住房建設(shè)試點(diǎn)的，城市人民政府必須按照控制規(guī)模、優(yōu)化布局、集體自建、只租不售、土地所有權(quán)和使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)的原則，制定試點(diǎn)方案，由省級人民政府審核同意，報(bào)國土資源部審核批準(zhǔn)后，方可試點(diǎn)。未經(jīng)批準(zhǔn)，一律不得利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)公共租賃房。2011年，國土資源部同意北京、上海兩個(gè)城市作為試點(diǎn)在集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房及公租房。集體土地上建公租房成為對國家原有住房保障政策的新突破，該政策的出臺可以有效化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾，解決“三農(nóng)”問題。但相關(guān)立法并不完善，亟待去進(jìn)一步修改及完善。

一、集體土地上建公租房制度出臺的原因

一方面，由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)外來人口數(shù)量逐年上升，部分地區(qū)的住房保障政策覆蓋范圍相對較小，一些大中城市商品住房，價(jià)格高、上漲快且居高不下、可供出租的小戶型住房供應(yīng)不足、中等偏下收入家庭由于住房困難，無力通過市場租賃或購買住房的問題日益顯現(xiàn)。再加之我國城鎮(zhèn)周邊集體土地通過征收的方式逐步變?yōu)橹饕獞?yīng)用于商業(yè)及住宅開發(fā)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，這不僅使得農(nóng)地資源大量流失，尤其是耕地資源。然而，由于農(nóng)民僅得到一次性的征地低價(jià)補(bǔ)償款，這也大大損害了其利益。另一方面，基于我國《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！边@又在一定程度上限制了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場，使廣大農(nóng)民不能實(shí)現(xiàn)其土地財(cái)產(chǎn)增值。迫于此壓力，2011年1月在北京召開了“全國國土資源會議”，這次會議上，國土部部長徐紹史首次對“在農(nóng)村集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃房”的問題做了明確表態(tài)。對于商品住房價(jià)格較高、建設(shè)用地緊缺的直轄市和少數(shù)省會城市，由省級政府審核同意并報(bào)部批準(zhǔn)后，可以開展集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。

二、在集體土地上建公租房所面臨的問題