摘要：城市管理行政執法亂象屢見不鮮，自城市管理行政執法局成立后雖然帶來了行政效率的提升、解除了多頭執法、重復罰款等問題，但由此也帶來了暴力執法、執法人員不足、暴力抗法等社會問題和法律問題。規范城市管理行政執法權的使用，關鍵在于增強對城市管理行政執法主體的管理。通過研究私人參與城市管理行政執法的深度和廣度，在向服務型行政模式轉變的契機下，通過修繕法律，合理構建并規范準入機制、考核機制，破解私人參與城市管理行政執法良莠不齊的局面，并使有效的人力資源在城市管理中發揮更大的效用。

關鍵詞：城管綜合執法；相對集中行政處罰權；柔性執法

一、行政執法主體的現狀

1.協管身份人員數量較多。現實生活中，由于編制有限，在編人員不能滿足城管權限需求。所以，全國各地采取聘用合同制形式招收輔助辦公人員進行執法已成為一種普遍現象。如北京城管局，現有執法人員不能應對城管事項，同時為了解決失業人員再就業問題，招收了一批城管協管人員[1]。又如浙江省輔協警截至2009年5月，全省公安機關在用的輔協警有8萬多人，已超過全省在編的公安民警數[2]。而全國很多地區存在著各式各樣輔助辦公人員的身影，稱呼也是各有不同，如治安協管員、稅收協管員、出租屋協管員、工會協理員等。協管人員雖然不具有公務員身份，但是在現實生活中確是履行著城管的繁瑣職能。張家口市城管局在2012年招聘191名協管員，其來源群體主要是就業困難家庭成員、退伍軍人和大專及以上畢業生，目的是協助城管執法人員開展城市管理和城市執法的相關工作。

2.正式在編在崗人員較少。目前，普遍存在在編人員執法力量不足的情況。如張家口市設市城管行政執法支隊和市城市管理數字化中心，具有事業編制人員86名。相較于具有40萬人口城市，管理人員數量很少。再如北京市的127個市一級行政執法隊伍中，共有行政執法人員6萬多人，雖然單獨設置了行政執法專項編制用以解決行政執法人員編制問題，但還是遠遠不能滿足執法力量的狀況，從而還有高達17萬人的各類群眾協助執法組織[3]。

3.行政執法主體所屬機構體制不順。城管局目前只是在省級以下獨立設立的行政機構，在中央一級并沒有設立獨立的城市管理部級機構，而是在住建部下面分設的一個司級機構，在省級、市級、縣（區）級才獨立設立，尤其是在縣區級，和住建局屬于兩個行政機構。越在基層越是需要加強組織管理，需要采取的具體行政行為就越多，所以，越到基層，所需行政執法力量應當更為充實。行政機關設立主要依據《中華人民共和國國務院組織法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條，地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門。自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的局、科等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案。所以省、市、縣（區）設立城市管理執法機構只需報上一級人民政府批準即可，而在國家級行政機構中沒有嚴明的權力配置予以規制。

二、協管員的性質

一、城市管理行政執法的內涵

城市管理對一個城市的發展有著至關重要的作用，它是一種以開放、復雜的城市系統為對象，基于城市發展的信息流，通過經濟、行政、技術等手段，圍繞城市發展的重要決策，來規范、協調多方利益關系的行為。廣義的城市管理是一個集合社會、經濟等方面的系統組合，狹義的城市管理則是具體到城市基礎設施建設、規劃、以及公共服務的一項管理活動。而行政執法則是行政管理的一項具體地行為載體，被授權的行政部門，為了維護社會基本運行秩序，依據法律，對違法行為采取的管理和處罰行為。本文的城市管理問題研究對象為狹義的城市管理范圍內的行政執法。

二、當前我國城市管理執法存在的問題

（一）行政偏離執法程序，缺少必要監管

在城市綜合行政執法過程中，行政執法行為偏離法定操作程序的情況普遍存在。我國《行政處罰法》明確要求當行政執法部門做出行政處罰時，應遵循公正、公開的原則。但在城市管理執法過程中，不按照法定程序實施處罰的現象依舊較為普遍，并且缺乏有效監管機制。在實踐中，因為對行政執法程序的忽視，對扣押的財物不開具任何單據或清單，不填寫相應的行政執法文書；部分罰款不開具相應的通知單；不告知當事人權利義務；裁決下達在先，詢問取證在后等一系列行為都違背了法律規范。對于這些不恰當行為，相關執法人員并沒有受到相應處罰，依舊我行我素。除非被媒體曝光，或者被當事人向上級投訴，不然很少會去追究他們的責任。

（二）執法過程中行政人員的道德行為失范

近幾年，城管執法沖突事件頻頻見諸報端：2013年延安城管執法時跳腳踩頭；2015年菏澤單縣城管對小販強行拉扯同時還打傷拍攝者等。行政執法的過程也是一種個人利益與社會利益的博弈，公共行政倫理要求行政權力在運作過程中，實現的是公共利益，但是在金錢的誘惑下，行政執法人員出于利益驅動，往往喪失行政倫理道德，導致公共權力出現異化，對于不給予好處的商販或經營者要么暴力執法，要么故意刁難，濫用職權。為了滿足個人的權力欲望和經濟利益，忘記自己的行為代表著政府部門的形象、忘記了人民才是授予其公共權力的人，其行為導致的惡劣后果將嚴重破壞黨和政府的形象，擾亂社會風氣。

摘要:政府對城管執法做出了新的規定，要確保不斷健全執法體制，將城管部門的執法水平提升到新的層次。健全執法體系，力求徹底解決當今社會中權責不清、一事多管、方式不周、執法耗時長、執法人員權力加深心理膨脹等現象的發生。另外將行政管理權與行政處罰權二者分割，制約其執法的權利范圍、切斷其牟利途徑，力求保證社會公平，提升行政效率。但在城市管理綜合行政執法工作中還存在權力邊界不清晰、職能不明確;執法程序尚缺失、執法不規范;執法手段較少并且力度欠缺等問題，本文的側重點在于通過分析這些弊病，提出一些具有較強可行性的方案來解決當前的執法問題，以便提升執法效率。

關鍵詞:城市管理;綜合執法;問題;對策

最近幾年，不斷有城管強制執法，攤主暴力反擊的新聞進入大眾的視線，該問題一躍成為大眾關注的焦點，引發了各方熱議。如何改變城市管理行政執法現狀、提高執法效能成為當今時代城市管理的重要課題。制定城市綜合執法的最初目的就是為了調和城市管理中存在的職責混亂、執法單位雜多、執法繁瑣、影響民眾、效率低下和執法機構繁多等現象，由此完成在執法機關內部的管理權與處罰權的分權與制衡，從而使得執法合理化和公正化，但在行政執法過程中仍存在一些問題。

一、城市管理綜合行政執法工作存在的問題

(一)權力邊界不清晰、職能不明確

2000年，國務院辦公廳頒布《關于繼續做好相對集中處罰權試點工作的通知》(國辦發【2000】63號)文件，第一次提出集中行使處罰權的要求，作出“試點城市集中行使處罰權的機關應當作為政府的一個機關，不得作為政府一個部門內設機構或者下設機構”的規定。常州市政府2003年7月設立“常州市城市管理執法局”，與市城市管理局兩塊牌子、一套機構，依法獨立行使處罰主體資格，行使相對集中的處罰職能，并承擔相應的法律責任，也就是說“城市管理執法局”并非是“城市管理局”的執行機構，而是城市管理綜合執法的部門，是一個跨部門的專司城市管理領域中行政處罰權的機關。然而在真實的工作時，以前的每個行政部門經常各自為政，在拆散行政管理權和行政處罰權后，一些難題不能被及時的解決，導致了一系列隱患的發生，城市管理執法局的監管效率變得很低。例如車輛亂停亂放現象，許多摩的在停放時不守秩序，使原本狹窄的道路變得更加擁擠，嚴重影響了市容市貌。交警、客管、城管的管理范圍雖然有重疊，但是沒能很好的分工協作，管理效果并不突出。

(二)執法程序尚缺失、執法不規范

摘要：隨著我國城市化進程的不斷加快，良好的城市管理秩序，完善的綜合執法方式對深入推進城市化進程顯得格外重要。城市管理綜合執法的多樣化和靈活化，逐步改變了過去城市管理秩序混亂的局面。但在實際執行過程中，因多頭執法、選擇性執法、暴力執法等不良執法形態的存在，給政府的有效管理和社會公信力造成了負面影響。因此，如何科學有效的建立城市管理綜合執法體系，就成為全面加快城市化進程和貫徹落實依法治國的有效舉措。故本文認為應從現有問題出發，通過制定和完善相關法律法規、加強和提高執法人員素質、改革執法體系、引導輿論監督等措施，來逐步探索和完善城市管理綜合執法的有效途徑。

關鍵詞：城市管理；行政執法；體系建設

城市管理綜合執法,是在我國全面推進依法治國的大背景下，政府管理活動的一次自我大膽改革。自20世紀80年代開始，城市管理綜合執法體制在運行中不斷發展完善，實現了行政執法領域的自我創新。但是隨之而來的一系列問題，如：部門間分工不科學、不細致、職權重疊；執法不嚴、暴力執法、多頭執法的問題出現，嚴重的影響了法治政府建設的目標落實。此外，城市化不斷積累的“城市病”也需要更加科學、合理的管理制度來保障城市的正常運行。隨著人們眼界的不斷拓展和法治觀念的日益增強，其對政府的城市行政管理水平提出更高的要求。因此，我們要通過改革和完善城市管理綜合執法體系，加快政府法治化建設的進程，不斷提高執法人員的城市管理水平。本文旨在指出我國現階段城市管理執法過程中存在的普遍問題，并在進行深入分析的基礎上，提出相應的改進建議，以探索建立更加科學高效的城市管理綜合執法體系。

一、城市管理綜合執法概述

城市管理綜合執法，又稱為相對的集中行政處罰權執行，是將原來由數個行政機關管理領域的，分散的行政處罰權統一集中起來，交由現行的某個行政機關統一集中來行使的行政執法方式。最早把城市管理綜合執法以法律的形式確定下來的是在《中華人民共和國行政處罰法》中，其在第16條規定，國務院及經其授權的省級政府，可以決定由一個機關行使行政處罰權，但對于涉及公民人身自由的，只能由公安機關行使。由此可以看出，立法明確規定將分散的行政處罰權進行集中，即將行政處罰權化零為整，來實現行政權的聚集。我國目前的城市管理綜合執法，呈現以下特征：一是具有創新性。城市管理綜合執法是對行政處罰權的重大變革，是我國行政執法方面的突破性的嘗試，是結合我國國情、從制度和源頭出發對行政處罰權的制度創新。二是執法綜合性強。城市管理執法不僅涉及范圍大、領域廣。城管執法既不像多家執法、部門聯合執法，又不同于專門執法主體主要是各行政機關依法對確定的特定事項進行執法。三是集中方式下的特定性。城市管理綜合執法是對行政處罰權的相對的、適度的集中，而不是對所有行政處罰權的絕對集中。四是具有持久性強。城管執法的執法主體資格與權責固定，執法行為活動是永久固定的，并不是為追求短期效力、采取搞突擊的這種應對措施。只要充分認識城管執法的長期性特點，就能有利于推進城管執法改革，促進城市管理執法活動的有效開展。

二、我國城市管理綜合執法取得的成效及存在的問題

城市管理綜合執法從最初的試點到在全國實際推廣這幾十年成效是顯而易見的，執法過程中存在的執法擾民、暴力執法等問題已經得到有效的改善，其成效主要體現在以下三個方面：第一，精兵簡政。減少了執法機構，省去大部分執法人員，節約了執法資源。同時，由于城管執法局是統一指揮，統一領導的，化零為整，執法力量集中在一起擰成一股繩，執法效率大為提高。第二，提高執法效率。資源擰成一股繩，打出強有力的拳頭，行政執法效率顯著提高，與群眾的矛盾與摩擦能有效地避免，暴力執法現象也在不斷減少，改善了執法人員在民眾心中的影響，不僅提高執法人員的個人形象，而且樹立了良好的國家政府機關執法形象。第三，積累豐富的執法經驗。多年的城管行政執法活動，積累豐富的實踐執法經驗，為其他行政機關的行政執法活動提供了有效的借鑒和參考，從而和我國深化行政管理體制改革的宏偉目標遙相呼應。但任何事物都有它的兩面性，我們在看到它帶給我們的便利的同時，還應重點關注它帶來的不利影響。城市管理綜合執法在我國尚處于摸索階段，且受制于綜合執法實際執行中一些因素的影響，城市管理綜合執法還存在很多的問題。

目前，國內外對以城管執法人員為代表的街頭官僚的執法已有比較深入的研究。國際上，1977年美國行政學者MichaelLipsky首次提出了“街頭官僚(street－levelbureaucrat)”的概念。自由裁量權的行使是其特點，工作多表現為不確定性、復雜性和突發性。在國內，學者從不同的角度對以城管為代表的街頭官僚進行了研究，主要是以執法主體、自由裁量權、法律問題為研究重點。當前，學界關于城管執法人員困擾的研究已經較為系統完善，但是多以理論研究為主，缺乏深入的實證分析。

一、城市綜合執法的概述

(一)城市綜合執法的概念

城市管理綜合執法，又稱城管綜合執法，簡稱城管執法，主要是指法律授權下的行使相對集中行政處罰權的行政機關進行城市管理行政執法的過程。相對集中行政處罰權作為城管執法的依據，其始于1987年北京市率先組建的“北京市人民政府聯合執法檢查隊”，其集執法、監督等行政職權于一身，而后將該聯合執法檢查隊分離，組建城管隊伍，查處各類違法行為。

(二)我國城管部門的產生緣由

新中國建立后，國家把發展重心放在城市建設上。但由于認識局限性，未對城市建設形成系統的管理體制，致使城市管理的處于“人民的城市無人管”的狀態。隨著城市管理的必要性和復雜性日益凸顯，兼顧城市建設和城市管理迫在眉睫。這是設立城管部門的原因之一。在城管部門設置之前，城市管理是處于分散執法的狀態。針對流動攤販在城市擺攤行為，公安、交通、衛生、工商、稅務、質量監督、園林(環境)等部門陸續甚至同時來執法。為結束分散管理的執局面，設立專門集中行使街頭執法方面的行政處罰權的機構－－城管局。此為城管部門設立的原因之二。

二、城管執法的現狀分析