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隨著改革開放的步伐，農民工群體作為新時代的勞動力進入城市，社會保障的缺失使得這一群體面臨著巨大的市場和生活風險，農民工的社會保障制度的建立對于這一特殊群體意義重大，養老保險問題又是其中不可回避的一個環節。

一、現行農民工養老保險實施中的不足

“養老保險作為社會保險的五大險種之一，又稱年金保險或老年社會保險，指國家和社會根據一定的法律和法規，為保障勞動者在達到國家規定的解除勞動義務的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。”養老保險是社會保險中覆蓋人群范圍最廣的險種。

1、農民工參保不積極

在農民工養老保險政策與相應的措施由各地方政府大都出臺的現狀下，農民工參保的積極性依舊低迷，參保率持續走低。數據顯示，至2008年末，共有21891萬人參加城鎮基本養老保險。其中，有2416萬人為農民工群體，22978萬人為外出農民工。農民工參保率約為10．SI0k。明顯低于城鎮職工養老保險參保率。目前，初級發展階段的農村社會保障制度掣肘了我國農民工參保的積極性，子女、家庭和土地才是廣大農民工群體養老的真正來源，農村合作醫療制度的實施效果并不良好。因此，謀生于城市的農民工，游離于城市主流社會，缺乏對社會保障制度的了解，更有甚者，毫無相關概念，種種原因造成了這一群體對社會保障的猶豫態度。

2、保險關系轉移困難

由于農民工養老保險區域壁壘的存在，造成了養老保險模式過多而各地標準不一的局面。諸如。城鎮職工養老保險模式、農村社會養老保險模式、獨立保險模式等等。大致可以分為農民工群體加入城鎮企業職工養老保險制度、農村社會保障體系、獨立養老保險制度。各地的政府出臺不同的保護政策，地方保護色彩濃厚，農民工養老保險關系的轉移及其困難。

3、退保率居高不下

數據顯示，目前，我國近3億的農民工群體養老保險覆蓋率小于20%，居高不下的退保率為又一不可忽視的問題。雖然，持積極態度的各地政府前后出臺各種政策欲盡量維護農民工群體的基本權益，然而，收效甚微，企業與農民工群體的反響并不積極。據統計，“不贊成為農民工購買養老保險的企業主為80%:拒絕自我購買養老保險的農民工占83．2%;從未買過養老保險的農民工占比90%以上。”

二、現行農民工養老保險困境的制度原因

1、法律保護主體模糊

作為一個社會學概念，法律意義上并未對“農民工”做出具體界定，農民工群體的各項權利義務、勞動法律上的概念，均沒有相關依據。執法、司法及各種社會機關在處理農民工的相關問題時無法可依。因而，對“農民工”這一社會科學的概念予以法律意義的界定，對于農民工相關問題的解決為必要之步驟。再者，時代產生“農民工”是這個概念，這一我國戶籍制度存在的所下產生，法律領域之外的概念，正是由于其“法律意義的缺失，助推了這一特殊群體遭遇不平等待遇時往往選擇隱忍，面臨權利和義務上的不平時無處維權。想要落實農民工群體的社會保障各項制度，在當下城鎮戶籍制度與農村土地政策改革的大背景下，清晰界定其法律范圍內的含義必不可少。

2、農民工養老保險模參保方式的問題

農民工養老保險模式的多元化并不能彌補參保方式單一所帶來的缺陷，具體來說，大多數農民工收入水平的低下，由于原本就存在很大一部分社會保障意識淡薄的農民工群體，金錢給付的參保方式無疑是對其本身就不積極的參保態度雪上加霜。物價上漲、個人和家庭開支加大、在自身和家庭的生存問都面臨困境時，農民工群體幾乎沒有剩余的金錢用于養老方面。單一的參保方式無疑是另一重大癥結。

3、制度救濟的不足

社會主義市場經濟機制下，利益最大化的各企業不愿意并采取各種方法拒絕或逃避為其所雇傭農民工繳納保險。鑒于經濟發展、推動就業以及改善經濟環境等因素的考量，各地政府往往采用了“不告不理”“不作為”等方式來處理農民工的維權問題。追求權益的法律成本亦為這一弱勢群體的一大負擔，長時間的信訪程序、大量精力的注入等因素的疊加，致使放棄自己的權利成為應對不公的常態。

4、基金的保值增值

社會統籌部分和個人繳納部分共同組成養老保險費用，作為個人賬戶組成部分以外的社會統籌部分，其管理的不透明，資金去向的不明確、管理機制的不完善，資金分配背后的行政權利干預等等問題均為社會保障資金實現保值增值目標的障礙。資金的管理控制權是行政權限界定體制，城鄉統籌對接問題的核心。農民工養老保險制度中，政府的責任不明，中央財政、省級財政和地方財政劃分不清、地方色彩濃厚的資金分配模式等因素，致使有限的養老保險基金面臨不斷增長的退休人員入不敷出。

三、農民工養老保險法律完善

1、農民工概念的法律界定

勞動者是法律概念上農民工的首要之意，在受到《勞動合同法》的保護、享有與其他勞動者相同的權利和義務之外，作為城市化進程中的特殊群體，法律應為其提供更多的特殊保護。欲有針對性的保護這一群體的權益，厘清其法律概念是當務之急。這里，參考各位學者對于農民工這一概念的有關界定。陸學藝認為農民工“常年或大部分時間從事第二、第三產業勞動，不享受城鎮居民的各種補貼，不享受公費醫療等勞保待遇，離土又離鄉，在城市的廠礦、機關、企業、商業、服務業勞動”。余紅認為農民工“這一社會群體介于市民和農民之間，也介于工人和農民之間。從出生地和戶籍制度上來說，他們是生活和工作在城市的工人、經商人員、個體服務人員。”筆者認為，可將其定義為:擁有農業戶口，長期或短期從事第二第三產業勞動，不享有城鎮居民各種補貼等待遇的群體的總稱。

2、打破一元化的農民工養老保險參保方式

(1)抵押財產參保以“以物養老”為參照，當農民工群體所累計繳納的養老保險費用年限在退休時已然未達到標準，用自有的房產或財產作為抵押，銀行或養老保險基金管理以抵押的資金作為養老保險費用，以滿足資金的供給。這樣，為資金短缺的困境找到一個出口，同時，農民工群體的日常生活亦不受影響。

(2)勞務出資參保以根據勞動合同法，明確某類為地方基礎建設、安全做出持續貢獻的人員(例如清潔工、社會保安人員等)政府可以給予相應的養老保險于在工作崗位上連續工作一定年限上的人員。這里，以勞務作為參保的必要條件，有在法律上的可實現性。然而，如何在勞務出資參保與地方政府財政支出間找到平衡，這這一參保方式的一大難題。

(3)以轉讓土地使用權的方式參保據資料顯示，“以土地回保障制度”在2004年于江蘇省臺州市實施，農民工群體參與社會保障可以土地使用權的轉讓為條件。然而，當農民工群體與社保部門處于民法上的平等主體地位，土地使用權轉讓合同的簽訂必須一法律制度為基礎。在根據農民工群體的意思自治為基本原則的制度框架下，以土地使用權為參保條件無疑為當下單一的參保方式提供了新的思路。

3、完善各項監督機制

(1)加強對企業的監督據我國《勞動合同法》，有繳納社會保險的責任的企業拒不繳納，責令其繳納并加相應的收滯納金;與之對應，相關法律也多采取對于違法企業處以罰金的出發措施。這一違法成本與企業的利潤相較而言顯然不足以阻礙企業違法的腳步。此處，可參照單位犯罪的相關規定，對企業的直接管理人員予以處罰，或限制企業進入相關市場的資格。只有違法的成本遠遠高于所獲收益，才能有效減少相關企業的違法現象。

(2)加強對社會保險基金的監督完善農民工社會保險資金的財政監管。農民工養老保險事業以養老保險金的安全和增值為其健康運行的前提和基礎。其管理包括主要兩個方面的內容:一是資金收支和運營，主要是指資金募集、投資運營、資金支付等;二是資金日常管理，主要是指資金財務管理、會計核算、資金監督等。資金管理各個環節相輔相成、相互滲透、相互影響，共同組成一個完整的資金管理系統。目前，由于社會各類中介機構發展程度較低，資本市場還不完善，相關的法律法規還不規范以及制度環境尚未具備，所以要采取嚴格限量監督的模式。獨立的監管機構，對資金運行和各個環節進行嚴格的規定和監管，包括資金的征繳、資金的籌集、管理、發放等環節進行財政監督，并在每個會計年度末進行績效考核等一系列有效舉措。

作者：張云 單位:南京財經大學