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經過10余年的統帳結合實踐，當前的養老保險體系仍然存在諸多問題，如覆蓋面小、統籌層次低、養老金收支入不敷出等，而根本問題就在于轉軌成本解決壓力大，導致個人帳戶“空帳”運行。當前的核心問題就是要解決轉軌成本，使個人帳戶“空帳”運行轉變為實帳運行。從實踐來看，主要是依靠擴大繳費率來實現。政府希望通過一個較長的消化期把政府、企業的責任轉移到個人消費者身上。從國際情況來看，轉軌成本的解決可以通過提高繳費率、提高退休年齡、降低養老金替代率、出售國有資產、發行政府認可債券等方式。其中，隨著城市化進程的進一步加快，農民工進入城市，使得通過擴大覆蓋面從而解決轉軌成本的思路也開始成為討論的熱點。龐大的農民工數量，再加上農民工年齡構成以中青年為主，使得吸納農民工進入城鎮養老保險體系，通過擴大覆蓋面解決轉軌成本成為一種可能。而且，一方面從中國的城市化和戶籍制度改革的發展趨勢來看，相當一部分農民工將或遲或早轉變為擁有城市戶籍的城鎮居民或者長期留在城市，而農民工即使在城市處于失業狀態也只有極少一部分的人愿意回到家鄉去；另一方面由于農民工在城市發展中有特殊的貢獻，因此給農民工提供養老保險被認為是一種公平的選擇，同時也被認為是落實科學發展觀、建設和諧社會、解決“三農”問題的重要途徑。

一、當前的農民工養老保險政策

當前，國家層面關于農民工養老保險的政策性思路主要體現在2009年2月人力資源和社會保障部公布的《農民工參加基本養老保險辦法》中。具體來看，主要是為了解決如下幾個方面的問題：第一，明確要建立統帳結合的養老保險制度。《農民工參加基本養老保險辦法》明確規定了養老保險費由企業和個人共同繳納，個人繳納部分全部記入個人帳戶，基礎養老金由基本養老金和個人帳戶養老金構成。這說明為農民工建立的養老保險目標模式是統帳結合的籌資模式，這種模式有利于未來與城鎮養老保險體系接軌。第二，明確農民工養老保險費低標準繳納的原則。長期以來，農民工參保比率偏低的一個原因就是其收入水平較低。《農民工參加基本養老保險辦法》規定單位繳費比例為12%，農民工個人繳費比例為4%——8%，由其所在單位從本人工資中代扣代繳，并全部記入其本人基本養老保險個人帳戶。這主要考慮到農民工收入水平偏低的現狀，也在一定程度上會提高農民工參加養老保險的積極性。第三，明確了養老保險金發放過程中農民工的相應權利。《農民工參加基本養老保險辦法》的這種做法實際上明確農民工在履行了相應的養老保險費繳納義務后，到達退休年齡，農民工有權利享有與城鎮職工相同的養老保險金領取權利。這樣的制度安排，在一定程度上消除了農民工與城鎮職工同工不同權的現象。

二、農民工養老保險存在的主要問題

主要是農民工養老保險覆蓋率不足，并且退保率居高不下。關于當前的農民工養老保險遇冷的原因主要有以下幾點：一是農民工的低收入和社會保險繳費的矛盾；二是企業成本和為農民工社會保險繳費的矛盾；三是農民工就業不穩定、流動性大和繳費的連續性的矛盾以及保險基金轉移的技術性困難；四是農民工構成的復雜性、參保意愿的多樣性和社會保障制度的統一性的矛盾；五是政府財政的承受能力的問題。特別是農民工養老保險的轉移問題。農民工群體是一個流動性較高的群體，這種流動性體現在三個方面：一是所在企業的不確定性，二是所在工作地區的不確定性，三是所在城鄉地區的不確定性，即農民工經常會變換工作，變換工作的城市，并且是否留在城市也存在很大的不確定性。第一個方面比較容易解決，只要確保在同一個城市就基本能解決養老保險的問題。第二個方面因為農民工的跨地區流動，就涉及養老保險跨地區轉移的問題。目前各地區的農民工養老保險政策不同，或者即使模式相同，用統籌、層次上目前最高也只到省級統籌，因此如果跨省區流動，養老保險的轉移就會出問題。而第三方面的不確定性在于，雖然農民工目前的工作環境在城市，但未來是否仍然留在城市仍具有很大不確定性。

三、農民工養老保險的完善措施

1.分地區逐步完善保障。

根據勞動經濟理論的原則，勞動力流動的主要誘因是資源和收入的差異。我國長期以來地區之間、城鄉之間的經濟發展和資源配置都很不平衡，地區之間、城鄉之間勞動力收入的差異更是很懸殊。在人多地少“推力”和比較利益、城鄉差距“拉力”的雙重作用下，為追求最大利益和長期穩定收入，農民工會利用這種地區和城鄉的差異決定自己的流動行為。例如，大量的農民工主要集中在經濟發達的大城市及省市，北上廣、浙江、江蘇作為人口流入大省，聚集了跨省流動人口的一大部分，這就為我們分地區逐步實施對農民工的社會保險統籌創造了條件。目前我國還無法實行社會保險全國層次的統籌，這些省市經濟基礎雄厚，管理的軟硬件條件也都較為先進，可以先行一步嘗試進行幾個地區之間的統籌。

2.制定靈活機動的社會保險政策。

目前就業方式多樣化涉及經濟結構各異、分配形式不同、地域差別等諸多因素，面對這種復雜的就業形勢，使得跟蹤管理越來越困難。要使擴大覆蓋面真正落實到實處，就要在技術層面上加強研究和實踐。一是鑒于農民工的收入狀況和家庭經濟狀況的差異及本人可接受程度的不同，在設立個人帳戶的前提下，其社會保險的繳費基數可以選擇，但是要設一個底線；根據具體情況可以在規范繳費工資的條件下降低費率，將費率控制在用人單位與農民工可接受的限度內，以避免由于社會保險政策的推行造成用人單位生產成本的急劇上升與農民工即期收入的大幅減少；二是繳費形式靈活多樣，參保人員可以根據收入狀況選擇按月、按季、半年或按年繳費；三是允許補繳保險費，對于流動性大而導致收入不穩定的農民工，應允許他們在失業期間停繳保險費，但一旦工作生活正常后，應進行補繳。四是要為農民工社會保險的管理提供便利條件。各級社會保險經辦機構應實行有效的措施，科學管理，不要從我們政府管理部門出問題。

3.政府進行相應的補貼。

在養老保險標準上，農民工養老保險金的待遇水平應與城鎮職工相同。《農民工參加基本養老保險辦法》實際上明確了農民工與城鎮職工同工同權的思路，但對于統籌帳戶而言，農民工收入較低，繳納的比例較低，如果套用城鎮職工養老保險金待遇發放辦法，一個現實的問題就是很可能產生新的養老保險缺口。目前城鎮養老保險體系的轉軌成本主要是靠讓年輕人買單的辦法來解決，但是要是采用不同于城鎮職工的待遇發放，又會繼續出現養老保險上部不平等。因此應參考新型農村養老保險的做法，即采用個人繳費、集體補助、政府補貼的多方籌資模式，政府進行相應的補貼。

作者：王玉 高繼年 單位：沈陽師范大學