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一、生態文明的內涵與價值

(一)生態文明的內涵

從不同文明的本質和表現分析，這種觀點具有指導意義，指引社會向一種美好的理想狀態奮斗。對生態文明的理解，一方面要立足現實，一方面要著眼未來。就中國的現實而言，生態文明建設的內涵直接指向當前無法持續的經濟發展模式，通過具體的制度設計來實現人和自然的和諧相處。就未來而言，應該把生態文明作為文明的理想狀態。“我們需要理想，也正是因為它是對現實的超越，它引導我們推動事物向著現實狀態不斷進步和完善。”［2］關于經典文獻對生態文明的表述，黨的十七大報告和十八大報告給我們提供了很好的分析視角。2007年黨的十七大報告指出:“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。……生態文明觀念在全社會牢固樹立。”2012年黨的十八大報告在進一步完善的基礎上系統論述了生態文明建設的重要意義，提出了生態文明建設的舉措:優化國土空間開發格局;全面促進資源節約;加大自然生態系統和環境保護力度;加強生態文明制度建設。可以看出，中國共產黨對生態文明的認識經歷著一個不斷深化的過程，黨的十七大報告提出了生態文明觀念，黨的十八大則把這種理念具體表述為尊重自然、順應自然、保護自然的生態意識。這種意識是基于經濟發展過程中出現的資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢而提出的，具有明確的針對性。它是轉變傳統的經濟發展模式、抑制市場消費主義和設計具體保護制度的前提。黨的十七大報告提出生態文明建設的著力點是形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式，而黨的十八大報告進一步提出了優化國土開發格局和加強生態文明制度建設，內容更加完善。我們分析生態文明的內涵，上述兩個方面提供了基本框架，具體研究都要圍繞著這個框架展開。

(二)生態文明的價值

生態文明的價值問題是人和自然的關系問題。我們可以從兩個方面來探討這個問題。從宏觀層面上，人作為自然界的一部分，必須遵守自然界的基本規律。自然界不是任我們支配的奴隸，人類不能為所欲為，也就是說我們對自然施加的行為不是沒有限制的。“我們不要過分陶醉于我們對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都報復了我們。”［3］到目前為止，我們并沒有認識到自然界的發展規律，更談不上征服改造自然了。生態文明是人類對自身能力的一種清醒認知，是對自然的一種理性態度，是對自身征服欲的一種抑制。從具體層面上，生態文明是對個人消費主義、地區GDP競賽和國家大國夢的一種反思。消費主義是和市場主義相伴而生的一種消費方式，渴求無節制的物質享受和消遣，并把這些當作生活的目的和人生的價值。地區GDP競賽是地方政府為了證明主政者的能力和贏取上級肯定而進行的一系列招商引資、爭取中央項目支持、打造政府形象的行為。雖然有學者認為這是當前中國經濟保持高度發展的動力所在，但我們不能不看到這種發展模式帶有很大的盲目性。大國夢則是中國渴望迅速回歸世界大國的一種夢想。任何一國都有這種夢想，但中國還是略顯著急了點，而把經濟實力作為最主要的追求目標。可以看出，上述三種存在只關注市場主義，忽視了由此帶來的生態危機。當前中國，野生動物的肆殺濫捕、城市城鎮乃至農村發展格局的無序規劃、資源能源的過度開采利用、環境保護意識的不被重視等問題已經越來越嚴重。在這種大背景下，生態文明建設的價值就在于對上述問題的清醒認知，同時開始關注如何糾正它們。

二、生態文明建設的現實困境

生態文明建設的困境來自于個人和企業生態意識的迷失，而這背后則是政府的不作為。政府為什么不作為?這是由當前的經濟發展模式和地方官員評價體系決定的。

(一)經濟發展模式對生態文明的影響

當前支撐中國經濟發展的模式是中央政府主導性和地方政府自主性相結合的發展模式。中央政府的主導性通過制定一些可量化的發展指標、明確發展的基本方向和大規模的基礎設施建設來體現，并在此基礎上對地方政府分權。地方政府的自主性則通過發揮自己的積極性和創造性完成發展指標來體現。問題在于，各級地方政府官員為了自身的政治前途，不再僅僅滿足于達到這些指標，而是想方設法去超越它們。誰的發展速度快、誰的經濟總量高，誰的地位就重要、晉升空間就會大。于是，各級地方政府就展開了一場史無前例的GDP競賽，也就是這場競賽成為推動我國經濟高速發展的強大動力。不難發現，這種經濟發展的模式必然會帶來這樣一種現象，即各級政府為了追求發展速度和經濟總量的增長而帶來的生態短視，他們對引進項目沒有進行嚴格的環境評價，或者根本不進行環境評價，造成企業對當地環境的破壞，同時對區域發展沒有進行科學的規劃，城市盲目擴張、開發區遍地開花、農村建設規劃混亂。環境保護部門由于缺乏獨立性，對項目審批流于形式，睜一只眼閉一只眼，甚至常常出具虛假的環境評價報告。為了增加財政收入，地方政府縱容企業和個人對礦產資源的過度開采、對漁業資源的過度捕撈、對淡水資源的過度抽取等。關注眼前利益，不考慮未來發展。政府官員都想著過幾年自己會被調走，污染的環境后果不用自己承受。但是如果大家都這樣想都這樣做，整個生態環境都會遭到破壞，人人也就都是受害者了。從中央政府的角度，生態環境的破壞早就引起高度的重視，并且不斷出臺加大環境保護的規定，國家環保總局也升格為國家環保部，但效果并不明顯。原因就在于，地方政府自主性的發展使其權力不斷擴張，導致中央與地方政府的關系成為一種“行為聯邦制”。［4］在這種體制下，地方是否執行中央政策，完全取決于政策是否符合地方利益。地方政府的這種行為常常使中央的意志無法落實。盡管中國共產黨從十七大就提出了生態文明建設，但問題并沒有得到解決，根本的原因就是中國的經濟發展模式沒有改變。十八大中國共產黨再次強調生態文明建設，并且明確提出了建設舉措，但任務依然任重而道遠。

(二)官員政績評價體系對生態文明建設的影響

改革開放后，評價領導干部不再是政治掛帥，而是以政績作為評價標準。這應該說是一大進步。然而在具體的實行過程中，政績被片面理解為可以具體量化的經濟指標，把GDP增長作為主要的政績評價指標。以經濟指標代替政績，誤導和扭曲了干部行為。很多地方把招商引資作為考核下級官員的硬性指標，分配任務。很多部門“不務正業”不說，招商過程中還出現了不切實際，不計長遠，亂上項目，不重視質量和效益，不重視經濟和社會的協調發展，不重視人與自然的和諧相處等很多問題。官員政績評價體系存在的問題不僅學界廣泛關注，政界的改革呼聲同樣強烈，但情況并沒有根本改觀。為什么出現這種情況?原因就在于中國以GDP主義為主導的經濟發展模式沒有改變，總希望先強大起來，再解決下一步的問題。在這種情況下，關注公共福利、關注環境保護都會直接影響到當前的經濟增長速度，影響到既定的經濟發展目標。怎么辦?只能先放一放了。不難發現，生態文明建設的責任主要在地方政府，而地方政府能不能、愿不愿承擔這個責任，科學的官員評價體系的建立就尤為重要。

三、生態文明的制度建設

生態文明建設首先是一種生態意識的形成，但生態意識的形成光靠宣傳是不行的。可以說每一個人都有生態意識，問題是如何讓他不做破壞生態的事情。在中國，政府權力強大、社會組織弱小、個人日漸原子化，因此，生態意識的形成，政府就難辭其責。政府有兩種選擇:一是GDP主義;一種是生態主義。如何讓政府選擇后者，或者說在選擇前者的同時兼顧到后者，制度建設勢在必行。對于生態文明制度建設，黨的十八大報告明確提出要建立國土空間開發保護制度，完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環境保護制度。深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。加強環境監管，健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度。如何使這些制度能夠建立起來，并真正得到落實，首先需要關注以下兩個問題。

(一)建立綠色GDP考核體系

官員考核體系就像指導政府決策的指揮棒，單純用GDP考核干部致使部分領導干部的決策和行為出現了很多問題，取消傳統的GDP考核體系己是當務之急。所謂綠色GDP，是把經濟增長和環境保護很好地結合起來，指從GDP中扣除自然資源耗減價值與環境污染損失價值后的剩余的國內生產總值。為了避免更大范圍的資源濫用和環境破壞，避免生態環境的進一步惡化，我們必須用綠色GDP作為官員業績的主要衡量標準，把資源的利用效率和環境保護的情況納入干部考核范圍。考察領導干部不僅要看他對經濟發展的成績，也要考核他是否注意保護生態環境，節約資源，推動粗放型經濟增長模式向低消耗、高利用、低排放的集約型模式轉變。要把綠色GDP作為落實科學發展觀、實現可持續發展的重要指標之一，把各級領導干部從過度重視單純GDP引導到重視科學發展和可持續發展上來。用綠色GDP取代GDP作為干部考核的重要內容，已成為社會各界的共識。這種考核體系不是單純某一指標的變化，關鍵是要讓政府決策者樹立生態意識，真正為生態文明建設做出點實實在在的事情來。十八大報告明確提出保護生態環境必須依靠制度。要把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。只有切實落實綠色GDP考核體系，才能實現十八大報告中提出的優化國土空間開發格局、全面促進資源節約和加大自然生態系統和環境保護力度等目標，實現中國的持續健康發展，給我們的子孫后代留下一片藍天、一汪清水、一個舒心的生活環境。綠色GDP不能僅僅是一種理念，更是具體的可量化的指標設計和不同指標的比例平衡，評價主體不僅要有政府部門，也要有專業的環境評價機構和轄區內的民眾參與，評價結果不能僅僅是一個參考，而要真正對官員的政治前途產生影響。

(二)完善環境保護部門管理體制

在中國，地方環保部門雖然受上級環保部門的業務指導，但主要受同級人民政府領導，這主要表現在地方人民政府掌握著環保部門的人事權和辦公經費等。這種管理體制在當前公民生態意識不強的背景下暴露了很多問題，如執法不嚴、環境保護主義、環保投入低、執法人員素質不高等。近年，對環保部門實行垂直管理的呼聲高漲，人們認為上述管理體制是制約環保部門發揮職能作用和環境惡化的一大原因，而垂直管理則能夠確保環保部門的領導水平和環保行政執法的力量，提高環保執法人員的素質和執法水平，保證環保部門獲得必需的財政支持。這種管理體制打破地區界限，消除地方間推諉扯皮，防止本位主義、地方保護主義的干擾，真正保障環保部門能從國家和地方的整體和長遠利益出發獨立自主地嚴格執法，實現環保執法的高效、統一。與此同時，認為垂直管理改革要慎行的聲音也一直存在。他們認為，中國環境惡化的根本原因是“GDP至上”的發展觀、政績觀和相應的干部考核選拔制度，地方保護主義只是以上問題的表現形式。根本的制度不改變，垂直管理體制只能減緩而不能解決地方保護主義問題。與此同時，垂直管理體制會弱化當地政府的環保積極性和環保能力，使其不再支持配合環保工作，進而導致環保部門“不作為’、“亂作為”或“難作為”，同地方政府關系緊張。另外，垂直管理體制同我國環境保護法的法律規定相沖突。另外，從質檢、藥監、工商等部門垂直改革的效果看，很多問題依然存在，有的效果甚至還不如屬地管理。

上述關于環保部門管理體制的爭議，都顯示了這個問題的重要性。在生態文明建設的大背景下，結合當前環境惡化日益嚴重的現實，環境評價指標要作為考核地方主政者的硬性指標，實行對地方政府領導和環保部門領導的“一票否決制”，而這種評價權要由上級環保部門、專業機構和公民共同決定。這是一種對地方保護主義的制約機制，是對屬地化管理的一種平衡。環保部門是一個專業性很強的職能部門，對其進行垂直管理有一定的必要性，但這種垂直管理需要地方政府的配合和支持。目前，可以按照決策、執行、監督相協調的原則配置環保權力和責任，構建環保部門管理體制。具體包括環保決策權向同級環保主管部門集中;監督權向上級環保主管部門集中等。

本文作者：陳勇 單位：北京師范大學