農村集體建設用地稅收政策論文
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（一）農村集體建設用地流轉收益分配基本情況
1.農村集體建設用地首次流轉收益分配突出了農村集體作為土地所有權人的主體地位
農村集體建設用地首次流轉是指土地所有權人出讓土地使用權的行為，在此環節收益分配主要有兩種類型：一是集體獨享。流轉收益按照所有權隸屬全部歸集體組織所有。這類地區土地流轉交易規模和交易量都比較小，如江蘇省南京市遵循“誰所有，誰受益”的原則，規定流轉收益按土地所有權分別歸鄉鎮、村、村民小組集體所有；二是以所有者為主，政府適當分享。
2.地方政府在再流轉環節得到收益的比重高于首次流轉環節
農村集體建設用地再流轉是指通過流轉取得土地使用權的單位和個人轉讓土地使用權的行為。再流轉的受益主體是使用權人，而且再流轉土地增值空間較大。因此，部分地方政府在再流轉環節得到收益的比例要高于首次流轉環節，也有地區對增值收益比照土地增值稅征收流轉收益金。例如安徽省蕪湖市首次流轉按4—6元/平方米收取土地流轉收益金，再次流轉土地的增值收益按評估核定收取，比照土地增值稅實行超率累進。
3.各地對農村集體經濟組織土地流轉收益的使用管理較嚴格
在資金管理上，試點地區均規定，集體組織取得的流轉收益納入資金專戶，實行收支兩條線制度。浙江省湖州市為鄉鎮集體和村集體設立了土地收益資金專戶，農村集體建設用地使用者向土地所有者繳納的土地流轉收益全部進入資金專戶。在支出上，試點地區明確集體經濟組織流轉收益的使用方向為農民社保、土地開發整理、農村集體經濟發展、農村公用事業和基礎設施建設等。廣東省中山市規定流轉收益的50%用于村民的社會保障，30%分配給村民，10%用于發展集體經濟，10%用于集體經濟組織公益設施和基礎設施建設。
4.少數地區比照有關規定在流轉環節開征了部分稅種
在稅收方面，試點地區普遍采取了寬松做法，大致有三種情況：一是明確農村集體建設用地使用權流轉稅收政策參照國有土地出讓、轉讓稅收政策執行，如廣東省佛山市順德區，所征的稅種包括契稅、印花稅、營業稅、土地增值稅、所得稅等。二是對農村集體建設用地首次流轉暫不征稅，在再次流轉環節參照國有土地轉讓相關稅收政策，如江蘇省昆山、海門市等。三是農村集體建設用地使用權流轉暫不征稅，如浙江省湖州市，安徽省鳳臺縣、河南省南陽市等。上述三種情況中，比較普遍的方式是暫不征稅。
（二）試點地區流轉收益分配中的主要問題
1.農村集體土地流轉收費缺乏統一標準和規范依據
各地政府為參與流轉收益分配自行設立了一些收費項目，名稱不一，征收方式和標準也各不相同。例如，對首次流轉，廣東省佛山市南海區按11.2元/平方米征收市政設施配套費，順德區則按土地價款的7%征收市政設施配套費，而安徽省蕪湖市按4—6元/平方米收取土地流轉收益金。大量農村集體建設用地在隱形土地市場交易，多以租賃方式流轉，很少到國土部門進行登記，納入管理并繳納稅費。實際流轉的農村集體建設用地量要遠遠大于政府部門統計的數量，個別區的流轉數量甚至超過幾倍。政府規定的稅收和收費很難操作。
2.農村集體建設用地使用權流轉涉及的稅種缺位
現行稅制中，與農村集體建設用地流轉有關的稅種包括營業稅、城市維護建設稅、企業所得稅、個人所得稅、契稅、印花稅、土地增值稅、房產稅、城鎮土地使用稅等9個稅種，且都是在農村建設用地不能流轉的背景下出臺的。在農村集體建設用地流轉后，現行的稅收制度難以在土地收益分配中發揮調節作用。一是現行契稅條例的征稅范圍只規定了國有土地使用權出讓，沒有規定集體土地使用權出讓，這就造成國有土地和集體土地使用權出讓的受讓方稅負不平等。二是國有土地出讓的增值收益由土地出讓金進行調節，直接入市的集體土地增值收益沒有相應的稅收來調節，政府投入形成的土地增值收益不能收回，難以保障土地增值收益的公平公正。三是現行房產稅和城鎮土地使用稅條例規定的征稅范圍僅限于城市、縣城、建制鎮和工礦區，沒有將農村集體建設用地納入征稅范圍，形成了城鄉稅制的割裂，不能適應建立城鄉完全統一的建設用地市場的需要。四是現行營業稅政策規定國有土地使用權出讓和集體建設用地使用權出讓不屬于營業稅征稅范圍，不能充分發揮對銷售無形資產的收入調控作用。五是對集體建設用地所有權人出讓、出租土地使用權以及企業轉讓、轉租集體建設用地使用權取得的所得，應納入企業所得稅應納稅所得額中統籌考慮，在實際征管中，需要進一步研究對農村集體經濟組織征稅時成本、費用的合理扣除等問題。六是農民個人取得集體建設用地使用權出讓、出租收益征收個人所得稅，需要與農村集體經濟組織征收企業所得稅統籌考慮，避免重復征稅或漏征；對農民個人取得的集體建設用地使用權出讓、出租收益按哪一收入類別征稅需要進一步明確。
3.對再流轉環節中所有權人權益的保護缺乏有效制度和辦法
試點地區集體建設用地的再次流轉的收益要比初次流轉高，在珠三角等集體土地流轉活躍的地區尤其明顯，在土地增值稅等稅收缺位的情況下，只有少數地區做了特殊的制度安排，保證所用權人能分享土地增值收益。如蕪湖市在再流轉環節比照土地增值稅按評估核定收取流轉收益金，并在集體經濟組織、鄉鎮、縣之間按5∶4∶1分配。南京市規定再流轉產生的增值收益由土地使用權轉讓人與土地所有者協議分配，土地所有者分配額不得低于50%。
二、完善農村集體建設用地流轉稅收政策的建議
隨著農村集體建設用地使用權流轉制度的改革，國家征地范圍縮小，農村集體經營性建設用地入市范圍擴大，政府土地出讓收入將面臨大幅減少，地方公共基礎設施建設將面臨資金缺口，現行的土地稅收體系和政策已經不能很好地適應深化農村土地制度改革的需要，有必要進行調整。
（一）明確農村集體建設用地流轉的稅收政策
稅收政策調整的總的原則是保證政府對土地增值收益的分配權，同時為農村集體土地流轉提供一個公平的市場環境。具體來說應該堅持三個原則：一是總體設計，分步實施。對于農村集體建設用地流轉的稅收設置，總的原則是依據現行稅制，參照國有土地稅收政策，應收盡收。但是，目前農村集體建設用地尚不能與國有土地同權，而且農村集體土地流轉具有特殊性，流轉規模相對較小，因此應結合各個稅種改革方向和總體稅負設計，先對其開征部分稅種，條件成熟后再增加稅種。二是輕稅負。為支持農村集體建設用地流轉市場的發展，保障農民土地權益，應對仍處于起步階段農村集體建設用地流轉實行較輕稅負。三是以轉讓環節為調節重點。農村集體建設用地轉讓環節可能會有較大增值收益，而土地所有權人又很難分享，因此政府應通過稅收參與分配，并用于加大對農村的投入。根據上述原則，提出如下具體政策建議：第一，明確對農村集體建設用地轉讓征收契稅、營業稅、印花稅、城建稅，研究征收土地增值稅。明確對承受農村集體建設用地征收契稅，并修訂契稅條例，將農村集體建設用地使用權出讓納入征稅范圍，對通過出讓方式取得農村集體建設用地使用權征收契稅。在營業稅改征增值稅過程中，明確對農村集體土地使用權轉讓征收增值稅，征免稅政策與國有土地統籌考慮，城市維護建設稅按增值稅的數額征收。重點加強對農村集體建設用地再流轉環節的稅收調節力度。由于土地所有人難以分享農村集體建設用地再次流轉產生的增值收益，大部分土地收益可能會落入中間人的口袋，這有違農村集體建設用地流轉增加農村集體和農民收益的初衷。
因此，為保障所有權人利益，抑制土地投機，應將農村集體土地使用權轉讓納入土地增值稅等征稅范圍，加大對該環節的稅收調節力度。第二，對農村集體經濟組織獲得的土地流轉收益以及農民個人取得的收益暫不征收所得稅。按照企業所得稅法規定，應該對農村集體經濟組織獲得的土地流轉收益納入應納稅所得額中統籌考慮。農民個人取得的農村集體建設用地使用權出讓、出租收益，應該按照個人所得稅法及其實施條例的規定繳納個人所得稅。但是，所得稅作為直接稅，對農村集體經濟組織和農民的收入影響較大，而且在實際征管中也面臨一些問題，比如：對農村集體經濟組織征企業所得稅存在如何進行成本、費用的合理扣除等問題，對農民個人分配的集體建設用地使用權出讓、出租收益需要明確按哪一收入類別征收個人所得稅，并需與對農村集體經濟組織征收企業所得稅統籌考慮，避免重復征稅或漏征。農村集體建設用地流轉仍處于起步階段，應多給予鼓勵支持。第三，在房地產稅改革中統籌研究對農村集體建設用地的房產稅、城鎮土地使用稅政策。現行房產稅、城鎮土地使用稅規定的征稅范圍是城市、縣城、建制鎮和工礦區。實際征管中，建制鎮和工礦區的具體征稅范圍由省、自治區、直轄市人民政府明確。農村集體建設用地使用權流轉規模擴大后，集體土地的經營性現象也會越來越多，應考慮是否對這部分房地產征收房地產稅。鑒于我國房地產稅改革以合并房產稅、城鎮土地使用稅，統一征收房地產稅為方向，因此建議在改革中統籌研究這部分房產、土地的房地產稅政策。
（二）盡快出臺統一、完善的農村集體建設用地流轉法規
由于沒有統一的法律規定，各地農村集體建設用地流轉主體、形式、程序不一，為稅收政策的制定和具體征管帶來一定困難，建議盡快出臺統一、完善的農村集體建設用地流轉法規，掃清農村集體土地流轉過程中的法律障礙，明確、規范土地流轉的各項要素，推動建立統一的土地市場，并在土地流轉具體程序設置上與稅收征管銜接，實現農村集體建設用地流轉的公開、規范和稅款征收的便利有效，促進農村集體土地與國有土地享受平等權益和公平稅負。除稅收政策之外，對農村集體建設用地流轉，還有兩點政策建議。第一，統一、規范地方政府各項收費。在當前稅收政策未明確以及各地自行開展流轉試點的情況下，地方政府因地制宜設立基礎設施配套費、土地流轉收益金等收費參與流轉收益分配具有一定必要性。但為防止地方政府隨意收費，損害土地流轉各主體利益，建議研究統一該類收費名稱，明確收費最高標準，督促、監督地方政府加強收費管理，并嚴格規定主要用于農村基礎設施建設、農民社會保障及農村其他各項公益事業等支出。第二，理順流轉收益分配關系，切實保護產權人利益。我國農村集體土地是集體所有的公有制，除農戶對劃撥到戶的屬建設用地的宅基地擁有法律規定的長久使用權和用益物權外，農村集體其他建設用地并沒有承包到戶，所有權、使用權歸集體所有。因此，農村集體建設用地流轉收益分配應從兩方面理順：一是在集體外部分配，即在作為土地所有權人的集體經濟組織和政府之間以及土地使用權人和政府之間的收益分配，按照初次分配基于產權的原則，流轉收益主要歸集體經濟組織和原土地使用權人。二是在集體內部分配，即集體經濟組織和農民個人之間的收益分配，其分配方式、分配比例和支出方向及用途等，宜由農民集體通過村民自治程序決定。政府應制定收益分配管理辦法，規范資金使用，加強資金監管，防止挪用、濫用。
作者：張欽霖
