水利水電建設征地與移民安置
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一、移民安置過程中移民風險分析
就以往的經驗來看，移民風險同移民安置規劃之間是一種反比例關系，即系統、規范的移民安置可以將移民所帶來的風險大幅度降低，同時使移民安置過程的成本同步降低；缺少細致規劃與科學統籌的移民規劃則使移民風險大幅度上揚，通常情況下，移民風險多表現于以下方面。
1.1生存風險
生存方面的風險主要是指因征地使移民的生活質量發生變化，生計受到極大的影響。通常體現為移民未能得到合理的征地補償款，無形資產與社會資本同步喪失，原有的生活結構和生活模式被打亂，使移民家庭整體生活質量呈下降趨勢，使其對未來灰心失望。
1.2經濟利益
水利水電工程建設大多耗資巨大，高投入往往伴隨著高產出，因而水利水電工程建設項目通常能夠帶來豐厚的經濟收益。作為受水利水電工程建設項目直接影響的利益關聯主體，移民應充分參與由項目施工興建、投產使用所帶來的利益分成，然而現行立法未能對移民的權益給予明確規定，結果導致移民的合法權益無法得到保障和實現，使其被排除在利益分享者的范圍之外，因而有違公平原則。
1.3可持續發展
為了保障水利水電建設項目的順利施工和投產使用，移民做出了巨大的犧牲，其從原住址遷走本身就擔負起了來自經濟與社會雙重層面的不確定風險。對于移民而言，其發展風險通常出自政府和項目產權人。作為政府而言，過于強調水利水電建設工程項目的社會效益和經濟效益，將注意力均集中于項目的興建過程中，無形中忽視對移民應有權益的保障。作為項目產權人而言，其著眼點多集中在經濟效益層面，因而人為的削減移民開支，使針對移民的資金投入大幅減少。此外，現行的移民管理體制也有其不健全之處，如管理機構重疊、移民善后保障欠缺等等。
1.4社會與政治風險
移民所面臨的社會方面的風險，一般是基于移民區域治安的失防、原有的社交網絡被割裂、社區配套設施缺失以及與周邊居民的價值觀沖突的問題。政治方面的風險，主要是移民的合理訴求并未得到答復和解決、憲法所賦予的政治性權利缺失等，進而引發移民的大規模集體上訪、提起民事訴訟等社會或者政治問題，使當前的社會安穩格局受到負面影響。
a）移民規劃管理體制混亂。當前國內的水利水電建設項目涵蓋主體施工以及移民安置兩個子項目，二者互相關聯同時辯證統一。在計劃經濟時代，工程管理機構擔負起對移民安置的管理和統籌規劃，基于保證工程快速動工的目的，工程管理機構通常對移民規劃做簡化處理，往往造成移民規劃工作落不到實處。
b）監管機制缺失。由于移民安置工作的決策大權完全掌握在工程管理機構手中，缺少有效的權力制衡，因此往往形成一家獨大的局面，直接結果就是其決策的科學性難以得到保障，一旦出現決策失誤，因為沒有有效的糾錯機制，最終必然導致移民的權益受損。
c）公眾參與法律法規缺失。當前，我國在水利水電工程方面所涉及到的移民權益保障，僅有一部《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院令471號），未針對該條例出臺具體的實施細則，因此造成了在水利水電工程建設征地過程中，移民充分參與的權利無法得到保障。同時該條例未能對移民參與原則、參與程序等諸多方面加以詳細的立法規制，因此導致了作為受影響最大的利益群體———移民，反倒無法參與和主張自身的權益。
三、水利水電工程建設征地過程中移民規劃安置措施構想
a）健全移民規劃審批制衡機制。在水利水電工程項目的主管機構之外，設置專門的監管機構，專項負責移民安置規劃的審批，以便及時進行糾偏。同時，要改變以往工程主管機構一家獨大的格局，邀請移民專家、規劃設計院、移民代表、中立的第三方咨詢機構共同組成移民規劃團隊，為移民安置規劃獻計獻策，使移民能夠獲得充分的話語權。同時，上述參與主體要對移民安置工作進行持續的跟蹤調研，并對實施過程中存在的突出問題認真評估，對需要調整的規劃及時上報決策中心，這樣方能最大程度的保障移民規劃管理的科學性。
b）給予中立的第三方咨詢機構和移民代表以高度重視。移民代表往往在移民群體中擁有極高的號召力，閱歷豐富，有敏銳的判別能力，因而能大致對移民安置規劃的合理性提出建構性意見和建議。借助移民代表的積極參與，可以使移民安置規劃更具公信力，也更易為廣大移民所信服和接受。作為中立的第三方咨詢機構，因其不隸屬于政府，不是行政機關，因而其行為具備高度中立性和客觀性，能夠借助訪談、對話、咨詢等多種方式，實現對移民安置問題的有效監督，以實現對移民這一弱勢群體的利益保障。
c）完善移民充分參與的法律保障。法治社會要求“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，因此，必須從立法角度對移民的參與權給予充分重視和保障，使移民的合法利益訴求得到滿足。在當前和諧社會的時代主題下，要借助科學的立法手段，在憲法的框架下，根據公平原則，將作為利益相關者的農村移民擁有對水利工程移民規劃、安置補償、后期扶持和項目評估的參與決策權和受益權給予充分保障，借助實體權利的明確和參與程序的設定，達到資源公平合理配置和有效管理的目的，并最終保障移民可以實現后續的可持續發展。
四、結語
在當前新的經濟形勢下，水電工程建設征地所帶來的移民權益保障問題面臨全新的挑戰，既是因為政府職能的轉變，同時也在于社會主義法律體系的不斷完善。因此，水利水電工程建設征地移民應力求實現移民安置法治化、公平化，同時也對移民的無形補償給予更高的關注，以便在移民權益得到切實保障的同時，實現社會的穩定和國家的發展。
作者：楊燕生 單位：中水珠江規劃勘測設計有限公司
