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摘要：盡管我國的法律法規對農村集體土地征收補償費的分配主體、分配方法以及分配程序和糾紛救濟途徑進行了規定，但因征地補償引發的糾紛依然較多，究其原因是確認集體經濟組織成員資格的規則不明確，村民自治在土地補償費分配中的權力缺乏規制，糾紛的司法救濟不完善而行政救濟未能發揮作用。基于此，文章提出明確集體經濟組織成員資格認定原則和參考因素，強化村民自治涉及成員資格的審查監督，以及確保法院在具體案件中有權審查村規民約等建議。

關鍵詞：土地補償費分配；成員資格；村民自治；救濟

一、農村集體土地征收補償費分配的制度構成分析

集體土地征收補償與地上附著物、青苗補償費不同的是，土地補償費歸農村集體經濟組織所有，并在內部進行分配。土地補償費分配關系農民切身利益，因此《物權法》、《村民委員會組織法》、《土地管理法實施條例》及相關司法解釋對土地補償費分配進行了規定，包括分配規則、分配程序和救濟三大內容。

（一）農村集體土地征收補償費的分配規則

土地補償費分配規則具體包括由誰決定分配、分給誰以及怎么分等內容。1.由村民大會或村民代表大會決定分配2005年通過的最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》規定了人民法院受理承包地土地補償費分配糾紛，提出“農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規定的民主議定程序，決定在本集體經濟組織內部分配已經收到的土地補償費”。而2007年的《物權法》將決定分配補償費的主體表述為“村集體內部成員”。“村集體內部成員”通過何種形式作出決定，2010年修訂的《村民委員會組織法》對此進行了完善，規定征地補償費的使用和分配交由村民大會討論辦理，該法還規定，一些人口較多或居住分散的村，可以設立村民代表大會對村民大會授權事宜進行討論并作出決定。村民代表大會是否有權分配征地補償費取決于村民大會的授權。2.分配給具備農村集體經濟組織成員資格的人2004年國土資源部的《關于完善征地補償費安置制度指導意見》規定，按照土地補償費主要用于被征地農戶的原則，土地補償費應在農村集體經濟組織內部合理分配。2005年最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案適用法律問題的解釋》將“農村集體經濟組織內部”進一步明確為“具有本集體經濟組織成員資格的人”，需要注意的是該司法解釋特別強調了獲得土地補償費主體資格的時間節點，即“征地補償安置方案確定時已具有本集體經濟組織成員資格的人”。3.由征收補償費分配方案具體確定分配方法農村土地屬于村集體所有，征收后的土地補償費屬于共有財產。依據《物權法》第59條“由本集體成員決定費用的分配方法”，《村民委員會組織法》“分配方案應該經過村民大會或村民代表會議討論決定”等規定，可以看出土地補償費分配實行村民自治，分配方法需要經過集體成員民主議定，強調集體成員共同參與。

（二）農村集體土地征收補償費的分配程序

《物權法》規定土地補償費分配方法依法定程序，這里的“法定程序”應結合《村民委員會組織法》中的“由村民大會或村民代表會議討論決定如何分配征地補償款”規定進行理解。村民大會或村民代表會議決策的主旨是少數服從多數，《村民委員會組織法》第22條對此做了詳細規定，即除法律另有規定以外，應當有村民過半數或本村三分之二以上代表參加村民大會或村民代表會議，并經到會人員過半數同意才能通過分配征地補償款的決議。

（三）農村集體土地征收補償費分配糾紛的救濟途徑

依據法律規定，土地補償費分配發生糾紛后，不僅有司法救濟，還有行政救濟與村內救濟。土地補償費分配糾紛的救濟主體和救濟方式可謂多樣。行政救濟見諸于《村民委員會組織法》第27條和第36條2款規定，“村民大會或村民代表大會表決通過的自治章程、鄉規民約等相關決議與憲法、法律法規以及國家政策相抵觸時”，由鄉、鎮政府責令其改正。其中的自治章程、鄉規民約往往涉及土地補償費的分配，特別是出嫁女、離婚女、外來戶能否分得土地補償費的問題上，在缺乏集體成員資格法定標準的情況下，自治章程、鄉規民約擁有較大的決定權。村內救濟不是規范的法律表達，它是指《村民委員會組織法》第23條規定的“村民大會有權撤銷或變更村民代表大會以及村委會的不當決定”，該規定體現了村民行使涵蓋“撤銷”在內的自治權，雖然該條所稱“不適當決定”并不明確，但應當涉及“侵害村民合法權益”的情形。另外該法第23條與第36條1款存在交叉，二者的區分在于前者是民主決策和民主監督的體現，而后者是在行使訴權。司法救濟是保障集體經濟組織成員權益的最后屏障和主要救濟措施。《民事案件案由規定》第39項設置了“侵害集體經濟組織成員權益糾紛”。該案由的適用范圍包括廣義上“侵害集體經濟組織成員權益糾紛”，集體成員依法取得土地承包經營權、宅基地使用權、集體土地補償費的分配、集體提供的公共物品的受益、集體收益分配權等都是集體所有權的受益權能之體現，以及狹義上農民集體成員撤銷權訴訟。

二、當前農村集體土地征收補償費分配制度存在的問題與原因分析

（一）缺少農村集體經濟組織成員資格認定標準

農村集體經濟組織分配土地補償費主要依據集體成員權，因而認定成員資格就成了分配中的關鍵問題。司法實踐中集體土地征收補償分配糾紛中，一些當事人提出請求法院判令集體經濟組織向其支付土地補償款的訴訟請求，法院首先須查明其是否具有集體經濟組織成員資格。但是至今為止，我國尚未制定出認定集體成員資格的法定標準，現實糾紛又無法回避這一問題。在這種情況下，一些地方已經出臺了指導司法活動的意見，如《海南省高院關于審理農村集體經濟組織土地補償費分配糾紛案件若干問題的意見（試行）》等。但缺乏統一的認定標準和認定原則，嚴重影響著此類案件的判決。

（二）村民自治在土地補償費分配中的權力缺乏規制

村民會議、村民代表討論決定的事項，特別是村規民約，是村民會議根據有關法律、法規、政策，結合本村實際共同商議制定，并要求全體村民共同遵守的綜合性行為規范。其內容包括確定分配土地補償費的方案，屬于村民自治的范疇。盡管《村民委員會組織法》規定“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容”，但由于缺乏對相關決定的審查監督機制，村規民約排斥外嫁女、離婚女、外來戶等成為集體經濟組織成員的情況嚴重，借多數人“合法性決定”損害少數人利益、特別是農村婦女利益，并成為侵害集體經濟組織成員權益糾紛的主要內在原因。

（三）土地補償費糾紛的救濟機制未能有效運作

土地補償費糾紛存在司法救濟不完善、其他救濟未發揮作用的問題。司法救濟不完善表現在：第一，集體土地征收補償分配糾紛的受案范圍不明確。由于此類案件往往涉及集體組織成員資格的認定問題，一些法院以“我國尚未對集體組織成員資格做出明確規定，此類爭議不屬于民事糾紛”等為由拒絕受理，使原告喪失了通過司法途徑救濟自己權益的機會；第二，法院對分配方案、特別是受村規民約影響大的分配方案審查權限與處置不明。例如司法實踐中有法院在判決中直接調整了土地補償費分配方案，確定原告應享有的份額，也有法院撤銷原分配決定，要求相關村民大會或村民代表會議依法定程序重新決定分配方案。村內救濟是村民對集體決議實施民主監督的重要手段，但由于法律規定“村民大會有權撤銷或變更村民代表大會以及村委會的不當決定”，意味著需要大多數人達成一致以便撤銷多數人的決定，這一規定在涉及外嫁女、離婚女、外來戶等利益的問題上很難得到適用。由于鄉、鎮人民政府被賦予對不當決定責令改正的權力，因此行政救濟相較于村內救濟在侵害集體經濟組織成員權益糾紛，尤其是涉及少數人成員權益的問題上能夠發揮一定的作用，但是行政救濟的局限性在于鄉、鎮人民政府所作決定不具有終局性，容易引發反復。

三、完善農村集體土地征收補償費分配的建議

（一）明確集體經濟組織成員資格認定的原則與因素

集體土地征收補償分配糾紛中，認定集體經濟組織成員是極為關鍵的一環。司法實踐中用于確定集體經濟組織成員資格的標準包含戶籍因素、是否將土地作為基本生活保障因素等，學界也提出了權利義務說、生活保障說等學說：或以戶籍，或以在本村長期生活，或綜合戶籍、長期居住事實等多種因素確定集體成員資格。2016年出臺的《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》明確提出確定村集體經濟組織成員身份的原則和參考因素，即依據有關法律法規，按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，科學確認村集體經濟組織成員身份。并強調成員身份的確認既要得到多數人認可，又要防止多數人侵犯少數人權益，切實保護婦女合法權益。由此可見，明確集體經濟組織成員資格的認定契合當前農村集體產權制度改革目標。

（二）加強村民自治涉及成員資格認定的規制與審查監督

在集體經濟組織成員資格認定有規則可循的前提下，仍然需要通過自治章程、鄉規民約等對本集體經濟組織的一些特殊情況進行決議。因此對決議中涉及排除集體成員資格的內容要特別審慎，因為這極有可能是通過“多數決”程序確定的違反法律強制性規定的規則，可能侵害了他人的合法權益，所以應加強對村民決議中排除集體成員資格內容的規制。此外鄉鎮政府應當加強對鄉規民約和與村民自治相關的規范性文件合法性的備案審查，對侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容及時予以糾正。

（三）完善集體土地征收補償分配糾紛多元救濟途徑

在司法救濟方面，首先應明確涉及集體組織成員資格的土地征收補償分配糾紛屬于受案范圍，避免出現以“有關成員資格的爭議不屬于民事糾紛”為由拒絕受理的情形。其次，法院審理集體土地征收補償分配糾紛過程中，審查分配方案是無法避免的重要環節。應明確法院在具體案件中有權審查相關村規民約、以及村民會議或者村民代表會議的決定，避免出現以“缺乏對村民大會決定效力訴訟審查的法律依據”為由拒絕受理案件的情形。基于尊重村民自治，法院一般不能直接在判決中對存在違法內容的村規民約進行調整或修改，但應當建議村集體重新召開村民大會或村民代表大會，依照民主議定程序做出修正。行政救濟要發揮作用，應當考慮將村民自治糾紛納入到行政訴訟的救濟范圍之內，但這需要解決適用行政訴訟程序存在的制度障礙。

參考文獻：

[1]陳小君.農村集體土地征收的法理反思與制度重構[J].中國法學,2012(01).

[2]陳杉.論村民自治法律與物權法的銜接———以農民集體所有權的運行為研究視角[J].黑龍江社會科學,2011(05).

作者： 陳曦 楊萍 單位：南京林業大學經濟管理學院