生態環境治理中產業競爭結構最優選擇
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生態環境治理項目涵蓋范圍廣、投資體量大，全部由政府投入必然大大增加政府負債，同時也面臨巨大的籌資壓力。由政府資金引導、吸引社會資本參與，設立生態環保類政府引導基金，既能夠緩解生態環保項目資本金出資壓力、提高對社會資本的吸引力，通過市場化、專業化管理實行投資建設運營一體化，也能夠提高項目實施效率和經濟社會效益。
（一）基金組建及運作管理。由政府或指定國資企業出資設立引導基金，吸引社會資本參與，可以重點投入有一定收入的準經營性項目和經營性項目，例如污水處理及管網項目、生活垃圾收集轉運處置一體化項目、生態旅游開發項目等。基金目標規模可以重點參考區域內符合上述條件的項目投資數額確定，財政出資和募集社會資本比例則根據自身財政實力、募資能力和市場環境確定，重點吸引金融機構、工程和環保類企業參與。考慮到環保運營類項目普遍回報周期較長，基金期限設置不宜過短。基金管理公司居于基金運作的核心，可以選擇與政府合作密切、具有較強專業管理能力的機構擔任，也可以選取優質股東組建專門的管理團隊。
（二）“引導基金+PPP”商業模式。在PPP項目的組織實施中，專業機構和引導基金處于核心地位。如圖1所示，引導基金公司組織自身投資團隊和外部專家團隊與政府密切合作，積極參與項目前期工作，梳理組織項目庫，確保基金可投資項目資源充足。項目啟動實施時，引導基金依據自身投決程序決定是否出資，項目對社會進行招投標前即明確引導基金在項目中的出資數額及比例。引導基金身份介于政府出資代表和社會資本之間，在項目進行公開招投標前由基金自主決策是否參與介入。一般情況下，項目公司仍由社會資本方控股主導，引導基金適度參股但不控股、不做第一大股東。“引導基金+PPP模式”對于破解目前生態環保類PPP項目實施困境具有一定意義。首先，基金在項目公司出資參股，能夠緩解政府及社會資本方的項目資本金出資壓力。由政府和金融機構等組建的引導基金直接入股項目公司，較單純由施工企業或環保公司主導的項目，也會在一定程度上提升政府付費意愿與政策支持力度，進而提高對社會資本的吸引力。其次，基金作為政府聚合社會資源的平臺，通過基金介入項目公司治理，有效監督項目實施方，確保項目工程質量與運營質量，解決政府專業監督能力不足的問題；此外，由引導基金和社會資本合資組建的項目公司，真正實現投資建設運營一體化，合理控制施工利潤，提高運營期間對社會投資方的回報占比，提高項目運作效率和經濟社會效益。
（三）基于政府與基金視角的分析。在“引導基金+PPP”模式中，引導基金在項目前期設計和管理監督中居于重要地位，我們可以分別從政府和基金視角認識其作用和功能。一是從政府角度看，基金定位為政府引導基金。既然是政府出資參與的引導基金，可以充分利用其政府背景，積極參與生態環境治理規劃和項目前期工作，成為地方政府推進生態環境治理的重要力量。基金可以作為政府資本參與規劃研究制定和項目前期論證，并按照政府資本與社會資本合作的相關規定代表政府對項目公司進行出資。二是從基金角度看，基金本質屬性是一支獨立運營的市場化基金，以市場化方式履行“募、投、管、退”等全部職能。參與政府規劃與項目前期論證工作，實際上完成了基金進行項目開發、儲備的過程。通過參與前期工作，引導基金獲取項目信息、參與項目策劃，研判技術及經濟可靠性，并配合政府或其指定項目業主方參與與社會資本商談。
二、構建政策支持體系
“引導基金+PPP”模式能否成功，在很大程度上取決于政府能否在財稅、金融、監察執法等方面提供實質性支持。一是財稅政策。生態環保項目公益屬性較強，對于鼓勵引導基金參與的重點項目，按績效考核付費部分應納入本級財政預算，優先安排支付。研究設立區域生態環保財政專項賬戶，專項用于按績效考核政府付費支出，對重大項目債務融資給予財政貼息支持。專項賬戶資金來源包括：一是城市建設維護稅、污染企業行政罰款；二是每年一般公共預算收入增量部分的一定比例；三是可以通過新開發利用土地整理成本計提部分費用，或是設立流域生態補償基金等。稅收方面，對于重點項目采用返還增值稅、減免所得稅和土地使用稅等優惠政策安排，切實提高項目收益水平。二是金融政策。研究建立區域企業和項目綠色評級體系，推進企業環境信用評價并實現差別化政策措施。研究出臺區域環境指標總量目標政策，推動排放配額為主的交易規模擴大，探索發展基于環境權益的各類金融創新工具。三是匹配經營性資源。建議在生態環保類項目策劃設計時，將此類項目周邊區域的土地、旅游等資源進行合理匹配并進行打包設計，將經營性權益與環保項目適當捆綁招標，提高對社會資本的吸引力。四是嚴格環境執法、加強公眾環保教育和提高審批效率。嚴格環境執法監察，規范企業及居民行為，不斷加強公眾環保教育，提高環保意識。同時，進一步加大政府行政審批協調力度，充分發揮地方國資企業作用，提升組織實施效率。
三、實施過程中需要注意的問題
一是合理搭建引導基金架構。生態環保項目往往運營周期較長、收益相對穩健，此類投資與追求長期穩健回報的資金相對契合。保險資金成本相對較低，一般偏好于配置具有長期穩定回報的項目。此外，大型央企施工類企業、專業環保公司對于投資參與生態環境治理等與自身主業相契合的基金也有一定的興趣。二是規范基金參與項目的流程，防范利益沖突。具有政府背景的基金，其性質介于政府出資代表與社會資本之間。引導基金如果作為政府出資代表，可以適當讓利，政府更看重的是引導基金能夠參與更多的項目，改善本地生態環境。與此同時，具備社會資本屬性的引導基金，則傾向于追求更高的投資回報。部分施工企業或環保公司既是引導基金的有限合伙人，企業自身或其關聯公司往往也是參與生態環保項目招投標的社會投資人。因此，引導基金的決策與社會資本的選擇應明確進行隔離，避免直接利益沖突，確保基金運行和項目實施依法合規。三是確保基金運作管理專業高效。基金設立的投資團隊和專家委員會，在政府有關部門的支持下可以積極介入項目前期工作，進而影響政府決策。同時，在確保投資人合理收益的情況下，政府可以利用基金合伙人和政策制定者等身份，促進引導基金在生態環境治理中發揮更大作用。總之，“引導基金+PPP”是目前解決地方政府推進生態環境治理的新嘗試，仍需在商業模式、運行管理、政策支持等方面深入研究與實踐，努力探索穩妥有效的生態環境治理投融資新模式。
作者： 羅思平 單位：中國工商銀行股份有限公司
