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一、公共管理學科設(shè)置現(xiàn)狀

公共管理的學科體系建設(shè)在我國經(jīng)歷的時間不長,各學派和各高校在理論上和實踐中存在一定的差別。目前,學術(shù)界對于公共管理學科體系的設(shè)置有一定的分歧,原因之一是,按照我國目前研究生專業(yè)目錄(1997年),公共管理一級學科下設(shè):行政管理、社會醫(yī)學與衛(wèi)生事業(yè)管理、教育經(jīng)濟與管理、社會保障、土地資源管理等5個二級學科。在本科專業(yè)目錄中則是行政管理、勞動與社會保障、土地管理、公共事務管理等4個二級學科。公共管理一級學科的研究生教育設(shè)置10個二級學科,即行政管理、非營利組織、公共政策、公共財政等。在10個二級學科的基礎(chǔ)上還可以設(shè)置三級學科的研究方向。[3]這兩個專業(yè)目錄有相同部分,也有不同部分,其差異并沒有得到很好的解釋。

在教學實踐中,教師們也感到上述專業(yè)目錄沒有能全面、準確地覆蓋公共管理領(lǐng)域。有學者在宏觀視野中闡述了公共管理應涵蓋的學科范圍,公共管理領(lǐng)域可以對行政管理、非營利組織、公共政策、公共人力資源管理、國民經(jīng)濟管理、社會發(fā)展管理等,依此來設(shè)置二級學科。[4]有的學者站在更高的視野探討公共管理學科體系的設(shè)置,公共績效應該成為公共管理的目標導向,成為公共管理學科體系的構(gòu)架基石。與傳統(tǒng)的行政管理相比,公共管理更加凸顯管理性色彩,在運作機制方面,有兩個明顯特征:其一是重視管理方法與技術(shù),其二是突出應用性和回應性。學科設(shè)置應遵循此方向去設(shè)置。[5]作為一級學科的公共管理學,其研究對象和范疇可以劃分為三個層次:政府自身的運作和管理;政府對社會不同領(lǐng)域的管理(部門公共政策和管制);非政府公共部門的內(nèi)部運作和管理(如學校和醫(yī)院的內(nèi)部管理)。……公共管理二級學科之間缺乏有機的內(nèi)在聯(lián)系,主要表現(xiàn)在教育經(jīng)濟與管理、社會保障、公共衛(wèi)生管理、土地資源四個學科上。這些學科劃分的基礎(chǔ)是橫向的領(lǐng)域分工,相互之間在研究對象上的區(qū)別是比較明顯的,且原來就分屬不同的一級學科。[6]

有學者則認為,不應僅從管理學視角去探討公共管理學科體系的設(shè)置,更應從源頭去探討,因為管理學是從經(jīng)濟學分離出去的,所以,應該雙管齊下,從管理學與經(jīng)濟學兩維視角去探討公共管理學科體系的設(shè)置。[7]爭論的存在說明中國公共管理學科的設(shè)置和理論支撐需要厘清,這有利于公共管理學科的發(fā)展與政府工作績效的提升。中國行政學及公共管理學在其發(fā)展進程中也存在一些突出的問題:一是對于當代國外的公共部門管理特別是政府管理研究領(lǐng)域的新發(fā)展、新趨勢和新成就跟蹤不夠,對國外這一領(lǐng)域的新理論、新方法和新技術(shù)的引進、消化和吸收亟待加強;國內(nèi)現(xiàn)有的行政學的學科理論體系(特別是教學體系)較為陳舊、單一和狹窄,大部分教科書的理論體系及內(nèi)容基本上停留在西方20世紀70年代以前的水平上,未能充分體現(xiàn)和吸收當代國外公共管理領(lǐng)域所取得的新成就。二是行政學的研究缺乏開闊的視野,學術(shù)基礎(chǔ)不牢,既未能反映政府管理領(lǐng)域的新變化,將其他國家機關(guān)(立法、司法機關(guān))和非政府公共部門的公共管理活動納入自己的研究范圍,又未能順應當代科學技術(shù)尤其是社會科學發(fā)展的交叉、綜合和整體化趨勢,充分吸收相近學科尤其是當代經(jīng)濟學、工商管理學、政治學和政策分析等學科的新理論和方法成果。它不能突破以往的眼界,在主題上創(chuàng)新,在范圍上拓寬和在基礎(chǔ)上打牢。三是行政學的理論研究落后于現(xiàn)實的政府管理實踐,尤其是缺乏對市場經(jīng)濟條件下政府管理的重大實踐問題以及當代國外公共管理的實踐加以深入的研究,行政學的應用性、現(xiàn)實性和生命力不強。[8]受單一行政學的影響,我國公共管理學未能跟蹤西方學術(shù)前沿,也沒有如實反映國內(nèi)政府運作現(xiàn)狀,更沒有與社會科學的全面發(fā)展相適應,因此,應借助新公共管理思想,探討我國公共管理學的學科設(shè)置及其相互間的支撐機制。

二、新公共管理理念與實踐要求

20世紀80年代中后期在美國出現(xiàn)了一種(新)公共管理運動。這種運動的目標是以政府和其他公共部門管理問題的解決為核心,融合各種學科相關(guān)的知識和方法,創(chuàng)立一個公共管理(尤其是政府管理)的新知識框架,以適應當代公共管理實踐發(fā)展的迫切需要。公共管理學者來自于行政學、經(jīng)濟學、政策分析、組織與管理理論(管理學)等各個學科。公共管理學不僅是一種新的政府管理理論,而且也是一種新的政府管理模式。[2]86西方公共行政學的淵源來自于政治學、法學和財政學等學科,其思想基礎(chǔ)則是由伍德羅•威爾遜和馬克斯•韋伯等人所奠定的。[9]公共管理學的研究目的就是將管理從混亂和狹隘經(jīng)驗主義的現(xiàn)狀中解救出來,使之建立在堅實的科學理論基礎(chǔ)知識之上。[10]在新公共管理思想的影響之下,學術(shù)界對公共管理學科的認知經(jīng)歷了從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變。新公共管理運動的興起意味著公共部門管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域范式的轉(zhuǎn)變。[8]73新公共管理認為,那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法,如績效管理、目標管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有,它們完全可以運用到公有部門的管理中。

首先,新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系,重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進行定位,即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構(gòu),政府公務人員應該是負責任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”,社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”。政府服務應以顧客為導向,應增強對社會公眾需要的響應力。其次,與傳統(tǒng)公共行政只計投入、不計產(chǎn)出不同,新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果,即重視提供公共服務的效率和質(zhì)量。最后,與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同,新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標管理等)和競爭機制,取消公共服務供給的壟斷性,如“政府業(yè)務合同出租”、“競爭性招標”等。[12]新公共管理理念轉(zhuǎn)向的改變,要求公共管理學科設(shè)置需要發(fā)生相應的變化,公共管理學唯“行政學化”需要加以改變。政府不再是官僚機構(gòu),政府變成了顧客導向的政府;有企業(yè)家精神的政府;預防在先、治療為輔的有預見與前瞻思維的政府;從官僚層級制到參與及團隊合作的分權(quán)的政府;通過市場杠桿進行改革的市場導向的政府。[13]按照“新公共管理”理論所謂“產(chǎn)業(yè)型政府”的解釋,政府部門實質(zhì)上是一個特殊的產(chǎn)業(yè)部門。政府部門產(chǎn)生、存在和運轉(zhuǎn)的唯一理由,就在于它要生產(chǎn)或提供通過市場解決不了或解決得不能令人滿意的公共物品或服務。[14]新公共管理理念的興起,智識群體已經(jīng)意識到了公共管理學科設(shè)置需要加以改變,需要突破傳統(tǒng)公共行政學的局限,借助經(jīng)濟學、管理學等學科拓寬學科視域,更好地服務于政府和公共管理部門。

三、新公共管理思想影響下的公共管理學科設(shè)置模式和支撐機制

公共管理學科雖然存在內(nèi)在的邏輯和規(guī)律,但由于中國公共管理歷史很短,各院校辦學的背景差別也很大,在尊重學科規(guī)范的前提下,也應當鼓勵各種不同模式的選擇和競爭。[15]將公共管理列為一級學科,是建立在公共管理知識具有相對獨立性基礎(chǔ)上的。雖然對知識進行學科劃分是按照科學規(guī)律進行的,但這并不能抹煞帶有一定主觀色彩。公共管理及其二級學科的確立,是對公共管理類知識進行劃分的結(jié)果,同樣帶有主觀色彩。[16]目前,國內(nèi)不同類型的高校公共管理學科的設(shè)置存在一定的差別,難有統(tǒng)一的模式,結(jié)合國內(nèi)現(xiàn)狀,公共管理學科設(shè)置模式主要有四種。第一種模式以政治學(行政學)為主要學科,設(shè)置相應的學科和專業(yè)。在這個模式中,行政學成為公共管理學科的主要分支學科,其目標指向直接為政府培養(yǎng)行政管理人才,政治傾向明顯。第二種模式以經(jīng)濟學為主要學科,設(shè)置相應的學科和專業(yè)。在這種模式中,設(shè)置教育經(jīng)濟管理、政府經(jīng)濟管理等專業(yè),將政府視作企業(yè)進行運作,其目標指向為政府等公共管理部門培養(yǎng)精于成本收益管理人才,績效傾向明顯。第三種模式以管理學為主要學科,設(shè)置相應的學科和專業(yè)。在這種模式中,設(shè)置行政管理、公共管理、教育管理、土地資源管理等相應專業(yè),其目標指向為政府等公共管理部門培養(yǎng)應用型的管理人才,政策傾向明顯。20世紀,社會學只是社會科學中的剩余學科,未能對公共管理學科產(chǎn)生明顯影響。

第四種模式結(jié)合了政治學(行政學)、經(jīng)濟學、管理學、社會學,是以新公共管理思想為指引來設(shè)置學科和專業(yè)。在這種模式中可以設(shè)置行政管理、土地資源管理、信息資源管理、政治學和行政學、勞動與社會保障、教育經(jīng)濟管理、社會醫(yī)學與衛(wèi)生事業(yè)管理,其目標指向不僅將政府視為企業(yè),或?qū)⒄暈楣倭艡C器,抑或?qū)⒄暈楸粍庸芾頇C構(gòu)。在這種模式中,政府和其他公共管理部門,不僅具有政治傾向,同時具有績效傾向,還具有政策傾向和社會傾向。目前,國內(nèi)知名的綜合類高校正試行要么在碩士學科專業(yè)設(shè)置中體現(xiàn),要么在博士專業(yè)方向中體現(xiàn)。當然,這些學科專業(yè)間的磨合還有很長一段路要走,學科間支撐機制的真正形成和良性運轉(zhuǎn)需要從理論到實踐,從理論,返回實踐的不斷驗正和修改才能得以完成。借助四大學科即政治學(行政學)、經(jīng)濟學、管理學和社會學形成共同支撐公共管理學科體系設(shè)置,并形成支撐機制,這種支撐機制包括學科間融合機制和修正機制。在新公共管理思想影響之下,公共管理部門尤其是政府的主要目標是成為管理績效和公正公平兼顧的部門。市場法則(經(jīng)濟學)、對公管理(政治學)、對私管理(管理學)和結(jié)構(gòu)歸屬(社會學)形成了公共管理學科相互間融合機制,并且各學科由此相應衍生出來的公平正義、權(quán)力干擾、管理過程和合理分層四種特質(zhì),進而形成了公共管理學科間的修正機制。

政治學和管理學分別有效區(qū)別了公共部門與私人部門,而將這兩個學科結(jié)合可以更好地將兩個學科的公私管理技術(shù)融于一體,同時管理學針對私的管理經(jīng)驗能有效彌補政治學對公的管理不足。政治學的對公管理經(jīng)驗可以進一步拓展管理學的管理視野。與此同時,經(jīng)濟學的市場法則能促進兩大學科的管理技術(shù)朝同一方向邁進即效率,對私管理特別強調(diào)服務于市場的管理效率,但并非所有公共管理領(lǐng)域均以效率優(yōu)先。社會學強調(diào)結(jié)構(gòu)歸屬可以很好地將公共部門服務有效分配于社會群體,有效處理了公共管理部門內(nèi)部以及公共管理部門與外界溝通中的結(jié)構(gòu)關(guān)系。經(jīng)濟學將理性經(jīng)濟人假設(shè)帶入公共管理學之中,將公共服務中的消費者與提供者類比為一般市場中的消費者,但這里需要注意,公共服務的消費者不僅是消費者,而且還是享有社會權(quán)利的國民。社會學強調(diào)合理分層的關(guān)系,如果將消費者分層不當,則會造成管理績效低下甚至趨負現(xiàn)象,同時權(quán)力干擾也會帶來效率的低下,市場中的公平正義原則可以有效予以修正,合理分層則可以修正公平正義的無度。管理過程強調(diào)精細化與操作化,可以有效修正合理分層的方法與技術(shù),而權(quán)力干擾可以使管理過程服從于宏觀與整體戰(zhàn)略。這樣便形成了完成修正機制的循環(huán),有利于公共管理學科的完備及與實踐的銜接。毋庸置疑,公共管理作為一門在中國仍然十分年輕的學科,還需要注意的問題是,中國公共管理領(lǐng)域的研究應當密切結(jié)合中國改革與發(fā)展的實際,解決改革與發(fā)展中的重大現(xiàn)實問題;在實際研究中應當更多地采用規(guī)范的研究方法,并堅持客觀性和中立性,力爭超越簡單的觀察評述,揭示問題的本質(zhì),從而為中國政治經(jīng)濟發(fā)展提供可靠的理論指導。