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摘要：當前，海南自由貿(mào)易試驗區(qū)已進入實質(zhì)性的建設階段，建設海南國際旅游消費中心，是海南自貿(mào)區(qū)，乃至未來海南自由貿(mào)易港建設的一項戰(zhàn)略任務。海口作為海南省的省會城市，是海南政治、經(jīng)濟、文化中心，充分利用海口的城市樞紐功能，大力發(fā)展海南航空運輸業(yè)，將對海南國際旅游島和海南自由貿(mào)易試驗區(qū)建設具有重要意義，海口航空獎勵政策在促進海南航空運輸和旅游業(yè)發(fā)展做出了積極的貢獻，本文通過梳理海口航空獎勵政策演變，分析這一政策實施的績效與意義，并針對該政策不足之處提出相應的建議。

關鍵詞：航空獎勵政策；政策演變；績效評價

民用航空獎勵政策作為一項產(chǎn)業(yè)政策，對促進地方民航運輸業(yè)，尤其是提升地區(qū)旅游競爭力具有重要的意義。為了拉動當?shù)亟?jīng)濟增長、提升城市形象，國內(nèi)各大城市，特別是一些二線城市，都在加快民航運輸業(yè)的發(fā)展。國內(nèi)一些城市紛紛推出了各自的補貼政策，激勵航空公司、包機公司開通國內(nèi)、國際航線。海南省、海口市兩級地方政府為了促進海南省和海口市旅游業(yè)的發(fā)展，省政府于2004年、市政府于2006年開始實施，并經(jīng)過不斷的完善和整合，逐步形成的現(xiàn)有比較完善有效的航空獎勵政策框架，極大地促進了海口民航業(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展。

一、海口市航空獎勵政策發(fā)展演變

海口航空獎勵政策先后經(jīng)過了省市政策磨合到獨立制定政策的過程。2004年海南省政府出臺了《海南省開放部分航權若干政策的規(guī)定》和《海南省開放部分航權若干政策規(guī)定實施細則》，標志著航空獎勵政策作為一項獨立的產(chǎn)業(yè)政策正式施行。2011年海南省政府增補了《海南省開放航權若干政策規(guī)定實施細則補充規(guī)定》（以下簡稱《補充規(guī)定》）。據(jù)統(tǒng)計，2004—2012年，海南省給予民航客運業(yè)的省級財政投入1.42億元。這一期間，海南省航空獎勵政策具有實驗性質(zhì)，政策的范圍和規(guī)模都比較小。2006年，為了鼓勵航空公司或包機公司擴大海口直飛航線，海口市政府首次出臺《海口市進一步鼓勵航空客運市場開發(fā)暫行辦法》，該辦法的出臺標志著航空獎勵政策進入省市磨合階段，在此期間，海南省三亞市也相應出臺了類似的航空獎勵政策。為了保持政策的連續(xù)性，海口市政府又分別于2008年12月、2010年4月、2011年8月、2012年8月以及2014年1月相繼出臺相應的《海口市進一步鼓勵航空客運市場開發(fā)暫行辦法》，進一步擴大海口航空獎勵政策適用的范圍和規(guī)模。2016年，為了提高航空獎勵政策市場適用性和效率，海南省政府整合了海口市、三亞市，以及省級財政補貼政策，出臺了《海南省整合和調(diào)整有關民航客運財政補貼政策條款實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），《實施辦法》有效期為1年。根據(jù)《實施辦法》，為了各地政府有效開發(fā)航空市場，省政府將財政補貼政策權下放地方政府組織實施，省政府從資金上給予地方政府支持，不再另行出臺政策，這標志著海口航空獎勵政策進入到獨立制定和實施階段。從2017年開始，海口市在《實施辦法》的基礎上相繼出臺了《海口市鼓勵民航業(yè)發(fā)展財政補貼實施辦法》（海府辦〔2017〕310號）和海府辦〔2019〕20號文件。其中，海府辦〔2019〕20號文件有效期至2021年12月31日終止。

二、海口市航空獎勵政策實施的意義

海南島地處中國最南端，與廣東省隔海相望，由于航運受氣候條件影響很大，因此，海南對外交通“瓶頸”突出，嚴重制約經(jīng)濟發(fā)展。為了扭轉海南交通不便的現(xiàn)狀，1993年海南省政府出資組建海南航空，1995年海口美蘭國際機場正式通航，海口民航事業(yè)發(fā)展進入一個全新時期。同時，由于海南經(jīng)濟基礎比較薄弱、對外經(jīng)濟聯(lián)系不緊密，以及城鄉(xiāng)二元結構使得海南無法依靠內(nèi)生動力推動海口民航業(yè)的快速發(fā)展。通過積極的產(chǎn)業(yè)政策導向，促進海口民航業(yè)發(fā)展，就成為提振海通運輸和旅游業(yè)的重要舉措。2018年海南建設30周年之際，海南迎來了全島建設自貿(mào)區(qū)的歷史新機遇。建設區(qū)域空港樞紐、提高海南國際航空通達性已成為擺在海南經(jīng)濟建設的一項重要任務。毫無疑問，提高海南的國際通達性，促進國際入境旅游，就必須增加新開國際航線。由于海南屬于典型的島嶼經(jīng)濟，本地人口規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展水平限制了航空和旅游發(fā)展，而為了實現(xiàn)超常規(guī)跨越式發(fā)展，就必須通過積極的財政和產(chǎn)業(yè)政策導向，刺激產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另外，相對國內(nèi)航線而言，國際航線具有航程長、成本高、風險大等特點，就需要加大航空獎勵政策力度，提高航空公司和包機公司開發(fā)新航線的積極性。海口航空獎勵政策作為地方產(chǎn)業(yè)政策，其意義主要是通過吸引社會資本開發(fā)和培育航空市場，開通新航線，帶動航空運輸和旅游業(yè)發(fā)展，進而促進地方經(jīng)濟建設。從該政策的績效看，海口市航空獎勵政策的績效首先體現(xiàn)在海口美蘭國際機場的旅客吞吐量、航班增量，尤其是國內(nèi)、國際重要航線，以及國外入境游客增量；其次是海南的旅游收入和游客的消費貢獻，由于海口的省會城市功能，海口市航空獎勵政策更多的體現(xiàn)在輻射功能，因此，要從全省角度去分析海口航空獎勵政策績效；同時，隨著海南離島免稅額度放寬，航空獎勵政策對旅游消費的貢獻日益凸顯；最后海口市航空獎勵政策還體現(xiàn)在間接的績效，如城市的國際知名度、城市的營商環(huán)境以及航空運輸產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的稅收貢獻和就業(yè)崗位。

三、海口航空獎勵政策財政支出概況

自海口市旅游委2006年開始實施航空獎勵政策以來，航空獎勵的范圍和獎勵金額隨著開發(fā)的航線不斷增多而不斷擴大，從航班班次獎勵和入境境外旅客量獎勵、國內(nèi)航線獎勵到境外航線獎勵，以及到國外入境游客增量獎勵，這體現(xiàn)了海口市航空獎勵政策順應了航空客運市場發(fā)展需要和美蘭國際機場航班由量向質(zhì)的轉變，更深層面反映了海口航空獎勵政策的有效性。為了更清晰地反映海口航空獎勵政策的實施情況，本文對海口市近4年航空獎勵政策財政支出做了匯總，如表1所示。通過表1可發(fā)現(xiàn)，海口航空獎勵政策在2016年后出現(xiàn)較大變化，即2017年、2018年的航空獎勵政策支出大幅增加，主要是受2017年新出臺的《海口市鼓勵民航業(yè)發(fā)展財政補貼實施辦法》（海府辦〔2017〕310號）的影響，2017年海口航空獎勵政策取消了國內(nèi)航線的獎勵，主要側重于國際航線的扶持，反映了海口航空獎勵政策的重心發(fā)生了重大轉變。2017年、2018年省市兩級財政對海口直飛境外航線補貼占比分別為77.1%和92.1%。受政策的影響，2017年海口新增境外直飛航線12條，2018年海口又新增15條境外直飛航線，全年運營的境外航線為47條，航線主要分布在東南亞和俄羅斯。

四、海口市航空獎勵政策績效綜述

航空獎勵政策的績效評價主要包含兩個部分，一是直接經(jīng)濟效益，如旅游收入；二是間接社會效益，如國際通達性提高帶來的競爭力提升。很顯然，作為一項產(chǎn)業(yè)扶持政策，從某種角度看，間接社會效益要比直接經(jīng)濟效益更為重要，因為它體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)弱勢所帶來的競爭力不足，所以需要政策扶持。海南島由于與瓊州海峽隔海相望，交通成為海南旅游業(yè)發(fā)展的一個掣肘，鼓勵海南的航空運輸業(yè)發(fā)展符合地方經(jīng)濟建設和旅游業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需要。

（一）直接經(jīng)濟效益2006年海口航空獎勵政策實施之前，2005年海口美蘭機場的旅客吞吐量只有702.74萬人次，航空獎勵政策實施后，各航空公司紛紛增加了航線數(shù)量和航班密度，到2011年，海口美蘭機場旅客吞吐量首次跨入1000萬人次，達到1016.7萬人次，2017年海口美蘭機場成功躋身“2000萬級俱樂部”，成為國內(nèi)第18家大型繁忙機場。2018年海口美蘭機場運營航線304條，其中國內(nèi)257條，國際及地區(qū)47條，實現(xiàn)了東盟國家航線的全覆蓋；通航城市157個，其中國內(nèi)114個，國際及地區(qū)43個，全年累計執(zhí)飛航班16.41萬架次，旅客吞吐量達2412.38萬人次，貨郵行吞吐量32.47萬噸，同比分別增長5.14%、6.81%、8.53%，在全國機場旅客吞吐量排名中位居前列。2006年海口航空獎勵政策實施以來，在促進海口民航發(fā)展的同時，對海口乃至全省的旅游業(yè)發(fā)展做出了積極的貢獻。海口航空獎勵政策的有效實施，間接地促進全省的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對海南國際旅游島和國際旅游消費中心建設產(chǎn)生積極的影響。2018年，海南省接待國內(nèi)外游客7627.39萬人次，其中，海口全市接待游客2670.85萬人次，占全省接待國內(nèi)外游客的35.01%；2018年全省實現(xiàn)旅游總收入950.16億，其中海口全市旅游總收入298.11億元，占全省旅游收入31.37%。2018年海口新開通悉尼等15條國際航線，海口美蘭機場境外游客吞吐量113萬人次，增長29%，創(chuàng)歷史新高。

（二）間接社會效益交通運輸業(yè)作為重要的第三產(chǎn)業(yè)，它對一地區(qū)的生產(chǎn)要素的流動方向產(chǎn)生重要的影響，航空運輸更是如此。海口航空獎勵政策所帶來的間接社會效益主要體現(xiàn)在以下方面。一是航線和航班數(shù)量增多，提高了城市的交通便利程度，促進了海口與外部經(jīng)濟的商貿(mào)往來，帶動地區(qū)投資，刺激當?shù)叵M，進而促進經(jīng)濟發(fā)展；二是航線作為一個城市形象的載體，航線的運營其實就是城市形象的擴散，實施航空獎勵政策，有利于擴大海口的國際知名度，進而促進海口的國際游客開發(fā)；三是航空運輸業(yè)和旅游業(yè)的快速發(fā)展，帶動當?shù)鼐蜆I(yè)，增加地方稅收，尤其是消費購物。海南離島免稅政策實施以來，大量的國內(nèi)外游客為海南的消費購物帶來了巨大商機；四是海南是全國著名的僑鄉(xiāng)之一，海南籍的僑民主要分布在東南亞，僅泰國就多達100萬之眾。交通的便利化，對加強海外華僑與國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系起到積極作用。綜上所述，海口自2006年開始實施航空獎勵政策以來，一方面，對促進海口航空運輸業(yè)和海南旅游業(yè)的發(fā)展起到了積極的作用；另一方面，近年來海口積極推動的境外航線獎勵，為海南的交通便利化、對外開放和自貿(mào)區(qū)建設起到了關鍵的作用。如今，很多省外游客的出境，都是通過海口美蘭機場中轉出境，大大提高了海口美蘭機場的樞紐功能，豐富了海口旅游業(yè)態(tài)。

五、海口市航空獎勵政策不足之處

當前，海口市航空獎勵政策實施面臨最大的不足之處是政策的協(xié)調(diào)性和約束性不夠。所謂政策的協(xié)調(diào)性是指海口市與三亞市兩地的航空獎勵政策凸顯政策的競爭性，兩地在新開境外直飛航線和航線培育缺乏有效的溝通機制，從而降低了兩地政策的效率。這一矛盾主要體現(xiàn)在三個方面：一是新開境外直飛航線，尤其是重要的洲際航線，兩地政府在航線補貼“一事一議”中執(zhí)行的標準不一，使得政府在“議價”決策過程中處于不利地位；二是對于經(jīng)過3年培育，市場逐漸成熟的航線，海口和三亞兩地均缺乏對成熟航線的保護措施，隨意新增相同境外目的地直飛航線，人為制造兩地航線的政策不平衡，使得原有已完成培育的航線為了維持運營再度進行特殊培育，極大地浪費了兩地的財政支出；三是海口和三亞兩地在全球新開境外航線的布局缺乏共識，不能從海南省全局的角度和著眼城市功能差異合理分配航線，最大限度地實現(xiàn)海口、三亞兩地的協(xié)調(diào)發(fā)展。在政策的約束性方面，海口和三亞兩地航空獎勵政策均屬于普惠性政策，政府對政策干預性、導向性和參與性較弱。如對新開航線的前期審查、航線運營的監(jiān)督，以及培育期評估缺乏制度性措施，從而弱化了政策效果。首先，政府應有計劃地組織航空公司或包機公司開展航線市場調(diào)查，擇優(yōu)選擇最具競爭力的航空公司、包機公司以及航線，從財政貢獻的角度看應該優(yōu)先選擇國內(nèi)航空公司執(zhí)飛；其次，列為培育期航線應嚴格接受政府的監(jiān)督檢查，確保政府清楚航線的實際運營情況；最后，航線培育期結束，政府應組織第三方專業(yè)機構對航線進行全面的評估，對確實有必要進行特殊培育的重要航線給予繼續(xù)扶持。至于航線的重要性，應側重于航線對海南經(jīng)濟發(fā)展和促進旅游業(yè)兩方面綜合考慮，而不是單一考慮入境游客因素。六、政策建議鑒于海口市航空獎勵政策的實際績效和存在問題，為了進一步發(fā)揮航空獎勵政策的實施效果，本文建議如下。第一，建立海口與三亞兩市協(xié)調(diào)機制，本著最大化利用財政資金原則，突出兩地城市特色和特點，合理安排兩地航線布局，如海口應強化省會城市樞紐功能，重點開發(fā)外國首都和重要城市航線，側重于長航程航線，三亞則側重于東南亞和東亞中短程航線。另外，對已有的航線，應本著培育和保護并重的原則，避免過度競爭導致延長航線培育，增加財政負擔。第二，進一步優(yōu)化航線結構，優(yōu)先發(fā)展重要航線。目前，海口和三亞開通的境外航線，主要分布在東南亞和俄羅斯，澳洲、歐洲和日韓航線較少，應加大日韓航線開發(fā)，適當減少缺乏市場保障能力的小城市航線，適當增加日韓航線和澳洲航線。第三，對于享受航空獎勵政策的新開航線，政府應加強航線業(yè)務指導，加強對航線運營商的監(jiān)督，包括運營人資格審查、執(zhí)飛航空公司審核、航線運營審計以及定期匯報制度等。為了加強航線財政資金監(jiān)管，應發(fā)揮第三方監(jiān)督作用，提高監(jiān)管效率。

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作者：徐文海 單位：海口經(jīng)濟學院