我國與英美財政理論范式比較
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(一)大陸財政理論面對的核心現實問題及其研究范式
在歐洲王國或者城邦國家經過漫長的中世紀發展成為獨立民族國家的過程中，西歐大陸國家的財政實踐與理論繼承了王國王室“家政”的一些傳統。羅馬帝國垮臺后，各個王國之間的分歧與戰爭伴隨著整個中世紀歷史。西歐大陸各國之間缺乏天然屏障的地形地貌特征使這些國家在發生沖突與戰爭時缺少隔離帶與緩沖區。在這種情形下，各王國所面臨的核心問題就是如何在侵略與反侵略的斗爭中生存和發展。此時，各國財政實踐與理論的核心問題，是保證王國在生存競爭中守衛國家或對外擴張。面對這樣的核心問題，財政實踐與理論圍繞以下幾個問題展開:一是財政收入的保障問題。政府如何保障守衛國家或對外擴張的財政支持?相對于英國而言，法國和德國的財政收入不僅依賴于各種稅收，還經常發行債券，特別是在戰爭時期。到1789年，法國的國債總額約為42億鋰，而同期法國一年的稅收收入僅3億鋰，其財政收入的保障壓力顯而易見。同樣，由于信用不足使得普魯士政府通過發行國債籌措收入的舉措并不成功，其發行國庫券的虧損數額占全部發行金額的1/4，甚至更多。中世紀以來，以德法為主的西歐大陸國家財政實踐遇到的首要問題是如何籌集足夠的財政收入。過重的稅收與橫征暴斂引起民眾暴動的事例屢見不鮮，這從一個側面反映了當時財政收入的保障問題。當然，普魯士政府財政獲得了大量的公共資產的生產性收入，在17世紀和18世紀，重要的公共資產不斷增值，尤其是公共土地和森林，以及重工業和鐵路，其對財政的貢獻也隨之增加。1875年～1913年，政府生產性收入占經常性收入的比重由5.79%提升至15.4%。二是政府通過財政刺激經濟發展來應對競爭壓力。西歐大陸國家經歷中世紀以來漫長的國家紛爭，占用大量的經濟資源，大部分的歐陸國家經濟發展比較落后。各國取得民族國家獨立之后，其政府以關稅保護相對落后的產業，通過建立國家所有的企業來推動經濟社會的發展。“1700年前后所有的法國企業都或多或少地依賴于政府資助”。直到今天，像法國這樣的西歐國家還存在著大量的國有企業。由于英國較早進行了工業革命，大陸國家不僅要面對來自英國的競爭壓力，其國家之間的紛爭也使他們背負著沉重的財政包袱，這些國家財政干預經濟的程度明顯高于英國和后來的美國。三是為了增強民族國家形成之后的民眾凝聚力，政府財政深度介入社會各領域。大陸國家社會保障和公共教育等社會性財政支出比較突出。這些國家間的邊界與居民所屬關系隨著紛爭而不斷改變，民族國家形成較晚，為了凝聚民眾和促進社會的和諧統一，政府一般實施較優厚的社會保障政策，以提高居民的安全感。高稅收與高福利在一定程度上阻滯了居民之間的跨國遷徙，從而有利于社會穩定。顯然，造成國家財政不堪重負的部分西歐大陸國家的高福利政策有其獨特歷史原因，不宜效仿。
總之，西歐大陸國家財政的核心問題是相對落后的國家如何才能在鄰國的競爭壓力下保家衛國或對外擴張。大陸國家的政府要全面應對相對落后的局面，民眾關心也關注國家獨立、經濟發展和社會穩定等核心問題。而像英國和后來的美國那樣限制全能政府和制約政府權力，不是當時西歐大陸民眾的核心議題。國家財政收入保障、財政推動經濟發展和財政介入社會領域等全面財政才是當時西歐大陸政府財政實踐與理論的核心問題，政府較為全面地介入經濟與社會生活。民族國家建立前后，西歐大陸國家出現了不少的政治強人與強勢政府。正如劍橋歐洲經濟史所言:“18世紀普魯士的政治思維中，國家觀念所發揮的作用要比在其他獨裁政權中更大，國家影響也更廣泛、更有力。然而在每一個地方，專制君主所發展或創造的官僚體制在促進統一、中央集權和國家意識方面所發揮的作用或多或少都有類似之處。”強權的政治家與政府通過實施全面財政政策推進國家發展在當時的西歐大陸非常普遍。財政目標涵蓋經濟發展、國家安全與社會和諧;財政收入不局限于稅收，也包括國有資源與企業收益;財政支出投向多個經濟社會領域。另外，西歐國家的貨幣獨立于財政明顯晚于英美就是一個佐證，當然戰后德國是一個例外，因為美國戰后仿照美聯儲塑造德國中央銀行。大陸財政的核心問題在一定程度上決定了其軸心原理與財政學研究范式。在發展滯后和較短民族國家歷史的背景下，生存與發展是大陸財政的核心問題。大陸國家財政涵蓋的領域廣泛，財政理論研究領域也相對寬廣，涉及學科門類較多，研究方法類似于綜合社會科學。大陸財政學有很深的歷史淵源，古希臘的色諾芬、柏拉圖和亞里斯多德等思想家的著作中可以散見當時的財政論說，多是討論皇家收入與開支的家政問題，這也是在當時政治體制下的財政問題。這一歷史淵源至今依然影響著西歐大陸國家的財政理論與實踐。大陸財政理論孕育于當時的歐洲大陸社會實踐，其分析范式帶有明顯的歐洲大陸政治經濟時代的烙印。西歐大陸財政背負著國家政治、經濟與社會抱負，這使得財政實踐與理論走向跨學科綜合，以國家生存與發展為其財政的實踐指導和理論研究方向。大陸財政學范式的主要特征體現在兩方面:一方面，基于多元目標構建大陸財政學。歐洲尤其是西歐國家多有公國或王國的經歷，因此歐洲大陸國家財政也留有公國或王國的財政印記，也就說，大陸財政一定程度上傳承了大公家庭財政或者王室財政的思想，財政要義是保證王室或者大公的財政實現有效運轉與穩定。相對于英國，大陸國家的民主意識相對落后，因此財政效率問題不是財政學關注的核心問題。羅森堡和小伯澤爾(2009)在討論歐洲經濟增長問題時，認為歐洲政權分散是其經濟增長的原因之一。單個國家的國力有限，國家之間相互競爭，因懼怕其他國家的經濟和軍事競爭而不可能對本國人民的財富妄加征斂。至少從中世紀以來，歐洲大陸戰爭綿延不絕，由此導致的人口遷徙并不鮮見。因此，歐洲大陸獨立民族國家面臨的競爭是全方位的，西歐國家間的競爭也使得各國在社會保障以及其他社會福利方面贏得民心，讓民眾安居樂業顯得尤為重要，從而導致財政不局限于經濟目的，而是被賦予更多的政治與社會目標。大陸財政實踐與理論的互動使得財政理論集中于探討如何為政府財政多元目標的實現提供理論支持，而不關注財政的效率問題。另一方面，大陸財政學的跨學科性與嚴謹分析框架缺失。在走向現代民族國家的過程中，西歐國家財政帶有深深的戰爭與維護國家獨立的烙印，從王國王室的“家政”到后來逐步形成民族國家的財政是一脈相承的，但是財政不起決定性作用(霍夫曼和諾伯格，2008)。相對于英國，西歐大陸國家的市場經濟與相關產業發展滯后，因此，獨立后，它們都不同程度地利用政府財政干預經濟發展，更加重要的是，隨著政府職能延伸至社會領域，其財政更加明顯地介入到社會領域的各個方面。大陸財政理論因西歐大陸財政實踐應運而生，財政目標的多元性導致相應的財政理論具有跨學科特征，涉及政治學、社會學和政治經濟學等多個學科。這些不同學科的分析范式不盡相同，且自身也面臨著分析框架不夠嚴謹的問題。比如，對政府主導的社會保障系統問題，經濟學家著重分析這種系統對財政、就業以及經濟增長的影響;社會學家則關注該系統如何促進社會和諧;政治學家對發展與改革該系統可能對各個政黨以及政治格局產生的影響作為研究焦點。顯然，含有政治意圖的財政理論聚焦于如何保障滿足相應需要的財政收入，自然以實用為軸心原則;針對經濟目標，財政理論以效率軸心原則展開理論研究;為了社會和諧，財政理論以公平正義為原則。在此種情況下，大陸財政學家關注的理論側重點不盡相同，理論上似乎百花齊放，但卻掩蓋不了一個史實，即大陸財政理論不可能在統一假設基礎與單一軸心原理為核心的嚴密邏輯演繹基礎上構建分析框架。這樣也就不可能進行有效的學術爭論，難以高效推進財政理論的發展。大陸財政理論不缺乏思想性，但其多維目標基礎上的歸納式研究范式在學術競爭中不具優勢，自然也就失去話語主導權。但學術界對大陸財政的眷念并沒有停止，以Backhaus和Wagner(2005)為代表的財政學家一直在嘗試復興大陸財政學。不過在學科細分趨勢下，這種努力的效果有待觀察。
(二)英美財政理論應對的核心現實問題及其研究范式
像德國和法國一樣，英國也曾經歷過數次戰爭。不同的是，英吉利海峽這個天然屏障在一定程度上保護了英國，它也有助于促進英國以盎格魯－薩克森為主流融合成民族國家。中世紀以來，英國面對的威脅主要不是來自于戰爭，而是國內各階層之間的利益沖突，尤其是國王、貴族和新興經濟階層之間與日俱增的利益爭奪。直至1688年光榮革命，君主立憲制成為各階層協商并符合各方利益的英國政治體制。在光榮革命前后，國家政治生活的核心問題是還政于民，即將國家實權從國王轉移至議會，最終由議會下院掌控。隨著議會民主政治的實施，議會對政府權力的制衡使得財政的核心問題成為民主與效率財政。后來的美國與此類似，聯邦政府財政預算及其債務上限都需要由國會進行審查批準。政府財政收支預算以及相關問題需要接受議會下院議員質詢與批準，意味著政府必須對財政項目的必要性與緊迫性加以說明。財政項目方案應全面且扼要，只有如此議員才會相信該項目是經過嚴密論證的，因為每個議員可能代表不同的利益集團，為了財政收支及其相關問題議員之間會進行激烈的競爭。顯然，財政項目中的任何缺陷都可能被利益受損或者不能獲益集團的議員代表加以利用以影響財政項目的批準和監督。當然，對于像稅收類的財政收入項目，無論是提高稅收還是新開征稅收都會面臨相當大的抵制壓力;而對于財政支出，則往往會受到利益攸關的地方及其議員的歡迎，更重要的是，一般情況下，對大部分地方是帕累托改進，在議會壓力很小。但無論是增加財政收入還是支出在議會都會面臨效率審查，相關理論論證與說明可能在民眾、學術界、經濟界和政界等引起廣泛討論。多角度解讀財政項目的效率問題勢必成為一條主線。要說清楚財政效率問題，對相關財政項目進行定量分析與預測是不可或缺的，作為在野黨或者其他質疑方，對財政項目的質疑也必須建立在定性分析的基礎之上。無論論證方還是質疑方，他們需要一個共同接受的理論框架作為爭論平臺，否則即使定量分析也很難達成一致。當然，效率財政并不意味著所有財政項目都要進行效率檢驗，很多歷史悠久的財政項目因為“鎖定效應”作用往往得到默認，除非面臨嚴峻的財政困難，一般此類項目不會被進行效率檢查;調整與開辟新的財政項目通常會面臨效率檢查或者因特殊事件免于或減輕效率審查。明顯不同于大陸財政，英美民主效率財政實踐使得其財政理論采取嚴謹分析框架與以定量分析為主的研究范式。這種研究范式的特點主要體現在:
1．以效率為目標的財政理論可以基于一致性的行為假設。多種原因導致英美財政以效率原理進行實踐，效率財政就意味著財政項目要進行收益與成本或者投入與產出評估，這就要求對財政行為進行理性假設。而在西歐大陸國家，多元目標的財政理論涉及經濟、政治與社會行為各方面，很難對其財政行為進行一致性“刻畫”。
2．效率財政理論立足于嚴謹理論框架。為了進行財政效率研究，建立一個嚴謹的框架是必須的，一般而言，此類研究框架通過數學工具構建符合財政邏輯的數理結構系統。這樣的系統有利于框架合理性與邏輯嚴密性的檢驗，數理邏輯嚴密的分析框架之間的競爭就在于框架基本假設的合理性，而基本假設的合理性判斷則建立在對歷史經驗的觀察之上，尤其是歷史數據分析。
3．效率財政理論與經濟學相融合。民主財政推動下的效率財政理論具備經濟學特質，效率問題是經濟學研究的基本問題，效率財政理論可以對財政行為人的行為進行一致性假設。英美包括財政問題在內的宏觀經濟問題推動現代宏觀經濟學的發展，凱恩斯宏觀經濟學和新古典宏觀經濟學等理論都在以自己的方式回應宏觀財政等經濟問題。財政問題與其他宏觀經濟問題交織在一起，使得關于財政問題的研究必須內置于整體宏觀經濟背景中，因而，效率財政理論研究自然成為經濟學，主要是宏觀經濟學的一部分。基于單一假設基礎和邏輯演繹研究范式的英美財政理論符合有限政府與效率財政現實的需要。它在與大陸全能政府的全面財政理論競爭中獲得話語主導權，從而成為主流財政理論。效率財政可存在于集權社會，但持久實施效率財政的有效機制是民主社會。在議會(國會)民主制下，政府失去全面財政能力，財政項目需要經議會審批，議會及其議員對財政項目進行監督。民主財政存在類似政治性的財政赤字問題，民主對財政收入與支出約束的不對稱性可能引起赤字，甚至誘發財政危機或經濟危機，但是民主財政使得政府財政的約束得以加強，有助于促進財政節約。民主財政讓議員、學界和公眾都成為財政批評者，相當部分的財政項目將公開，接受全社會評判。這種評判機制是實現效率財政的基礎。
(三)具備范式競爭優勢的英美財政理論占據主流
科學史學家托馬斯•庫恩提出以科學范式以及科學家共同體社會學特征(學術認同等)的視角研究學科變遷。在一門科學的發展過程中，范式競爭是推動科學發展的基本動力，范式的新舊替代標志著科學的“革命性”變化。如查爾默斯(1999)所言，范式由一些具有普遍性的理論假設和邏輯關系以及它們的應用方法構成，而這些是某個特定科學家共同體成員所接受的。顯然，科學在范式變遷中不斷發展與進步，范式競爭是推動科學發展的基本動力之一。相對于西歐大陸財政，英美財政理論的范式優勢主要表現在以下方面:其一，單維行為目標理論比多維行為目標理論更為嚴謹。基于效率的英美財政理論優于西歐大陸全面財政理論，將效率作為財政理論研究的基本維度意味著可以遵循統一邏輯來構建理論，避免多維度引發的多元行為假設使得理論說服力不足。單維行為假設理論可能將財政理論研究范圍縮小了，相應的理論也不再全面，但它提高了理論研究的邏輯嚴謹性。其二，基于嚴謹框架的定量研究優于歸納式定性闡釋(嚴維石，2013)。與其他社會科學一樣，大陸財政理論采用歸納式定性研究，主要借助于文字闡述。面對同一財政問題，大陸財政理論學家從不同視角、不同內涵的概念對相關問題進行闡釋性研究。這種多樣性的研究分析基本上無法形成有效的學術爭論，無法統一概念界定，缺乏同一平臺分析比較研究結果。大陸財政研究范式缺乏精確性和嚴謹性使得學術爭論的效率與效果有限。其三，英美財政理論范式適合于推動有限政府而非全能政府的分析研究。現實觀察顯示，民主效率財政比較符合世界范圍內的現實與趨勢。更為重要的是，政府與政治行為的研究成果使得公眾和學術界相信，全能政府與全面財政的效率受到質疑。世界范圍內，國有企業低效率與社會保障入不敷出所引起的財政壓力不堪重負現象值得關注，從一個側面反映全能政府與全面財政已經不現實。其四，相對于歐洲大陸財政，英美財政理論更具有驗證性。卡爾•波普爾論證科學與非科學的劃界標準不是可證實性而是可證偽性，科學的方法不是歸納法而是演繹檢驗法。如經濟學一樣，擁有嚴謹數理框架的英美財政學理論不可能像自然科學那樣進行可重復驗證的科學范式，也就不可能實現相應的證偽性。但是，數理框架嚴謹的英美財政理論可通過財政序列數據、截面數據和面板數據的分析進行一定程度的驗證。數據實證研究對相應的理論框架進行檢驗，繼而提高理論的合理性與科學性。顯然，英美財政理論因其范式優勢占據主流。具有歐洲大陸背景的馬斯科雷夫轉變為英美主流財政理論家，這在一定程度上也說明了范式優勢。由歐洲大陸財政向英美財政理論變遷是民主與有限政府的政治理論實踐產物，也是財政理論科學化發展不可逆的結果。這并不意味著主流英美財政理論不存在問題，它依然面臨著財政職能的界定問題，市場失靈不是財政政策研究的起點，也不是財政職能的天然邊界。隨著相關技術與基礎設施的完善，外部性與公共物品產權的界定問題將在很大程度上成為可能，財政政策職能也可能隨之收縮。從長遠角度來講，主流財政學家需要思考市場、政府與社會的有效職能邊界，特別是政府與社會邊界;在有效劃分它們的職能邊界之前，短期內，財政赤字與財政危機問題將一直伴隨著財政理論的發展。
二、英美財政理論的主要問題及其出路
英美財政理論服務于有限政府的效率財政。然而，民主財政并沒有嚴格約束政府實施效率財政，而是在一定程度上成為爭取財政預算與財政項目分配的手段，政府舉債機制等使得政府行為邊界在一定程度上沒有縮小而是擴大了。政府行為邊界的模糊性激勵當選人及其政府采取功利主義的財政政策行為，真實效率財政一般并沒有實現。但近期歐美財政危機頻發，表明實踐中的民主效率財政存在機制缺陷。早期英美財政理論沒有將財政收入與支出融合成為整體，而是割裂開來進行分析，這種理論“傳統”助長了赤字財政實踐。因此，民主財政一個重要的局限就是政治性財政赤字嚴重(郭劍鳴，2010)，尤其是在美國與西歐表現得比較明顯，它在一定程度上引發了財政與債務危機。民主政治與民主財政孕育的政治性財政赤字是英美財政理論與實踐的主要問題之一，民主財政存在的基本問題體現在兩個方面:一是選舉政治使得當選人及其政府傾向于讓主要選民享受減稅或不增稅。選舉政治在一定程度上創造了大量政客，而不是培育政治家。無論是總統(總理)選舉還是議會選舉，候選人為了討好選民往往盡可能地甚至無原則地進行減稅承諾。同時，政府舉債沒有得到很好地控制，無形中政府債務通過各種方式不斷增加。最重要的是政府舉債存在明顯的跨屆性，本屆政府需要償付上一屆政府的到期債務，當期舉債則延至下一屆政府進行償還，這種機制使得政府舉債在一定程度上難以控制。二是政府刺激性財政開支沒有受到嚴格控制。政府開支項目對地方與大企業來說是促進經濟增長和增加收入的動力源之一，“大量不必要的利益平衡項目”激勵議員之間進行“互惠合作”，從而使得大量的政府開支項目得到議會的批準通過。顯而易見，當前的民主財政天然地因稅收增長抑制機制與開支增長機制引發財政赤字，更麻煩的是，目前還沒有有效的機制來扭轉財政赤字的增長。古典與新古典經濟學家對政府及其行為的解讀依然有著重要的現實意義，現實距理想的有限政府依然很遙遠。作為主流理論，英美財政學必須面對這一重大財政課題，即如何通過民主財政實現有限政府和效率財政，政治性財政赤字問題研究是主流財政理論重要的組成部分。針對這一財政問題的出路:一方面，在憲法層面上對政府行為重新進行界定，厘清市場、政府與社會的邊界。國內外實踐表明，政府越界代替市場問題依然存在，大量微觀經濟政策依然困擾著市場主體，政府借助于監管干預企業生產經營的情況并不罕見，這種越界至少引起了學界與企業界的注意與反應。更困難的問題表現在，像在社會保障領域，政府越界進入往往受到歡迎，社會保障一定程度上變成政府保障，只有問題嚴重時才有可能引起關注。如果說政府與市場邊界是一個值得關注的問題，那么政府與社會之間沒有邊界似乎不是問題，也沒有引起注意。政府機會主義干預社會不僅造成不堪重負的財政壓力，而且稀釋了社會關系與社會情感。進行社會互助或慈善的社會組織本身可以解決相應的社會問題，在此過程中，它們同時融洽社會關系，增進社會情感。更為重要的是，融洽社會關系與社會情感奠定了市場發揮功能的基礎，這就是所謂的“同情”。政府通過政策越界干預破壞了市場主體決策，政府也可越界干預社會來稀釋社會關系與社會情感，繼而消解市場的社會道德基礎，這兩個機制使有限政府問題需要重新思考與研究。政府干預社會的財政行為存在輪棘效應，相應的財政政策可以增加但很難削減或者取消。另一方面，政治周期的預算平衡制度是遏制政治性財政赤字的一個選擇。歐美主要國家的政治性財政赤字源于民主選舉的政治制度，總統(總理)和議員候選人的機會主義迎合選民財政策略是政治性財政赤字的動力，而政府債務管控缺失和跨界性為政治性財政赤字提供了很大的空間。實施財政政治周期平衡制度可以壓縮政治性財政赤字的空間，它也有助于約束政府行為，實行有限政府。
三、結論
本文探討了歐洲大陸財政與英美財政理論之間變遷的原因。服務于歐洲大陸全能政府的全面財政理論隨著政治環境與政治體制的演變而逐步喪失存在的實踐基礎，英美財政理論適應了有限政府的效率財政實踐要求。更重要的是，相對于歐洲大陸理論，英美財政理論的范式依托基于單維目標的邏輯演繹研究框架，其科學性優于多維目標歸納式的大陸財政理論。不少財政學家(如Forte，2010)希望大陸財政與英美財政理論走向融合，但是面對追求財政效率的現實，缺乏嚴謹框架與精確分析的理論只能是一個理論分支。如同Wagner(2007)所構建的跨學科的財政理論是對主流財政理論的有益補充一樣，它不可能占據主流，其范式不可能被以效率財政為核心的當前及以后的學術共同體普遍接受。英美財政學就像新古典經濟學長期占據主流地位一樣不是因為它沒有缺陷，而是其分析框架相對嚴謹。馬斯格雷夫的財政理論與布坎南的民主財政論都以宏觀經濟學的基本分析框架為依據，其分歧主要體現在對于國家基本觀點及其政府財政行為效果的評價方面。世界范圍內的政治性財政赤字和財政危機使民主政治、有限政府和效率財政之間關系的理論邏輯嚴謹性變得脆弱。英美主流財政理論必須接受這一挑戰，為政治性財政赤字有效治理提供理論支撐，新古典宏觀經濟學中李嘉圖－巴羅等價定理的證明可能有助于英美財政學關注一個老問題，即將財政收入與支出融合成一個整體。這樣才有可能克服財政赤字問題，進一步發展民主效率財政理論。
作者：嚴維石 單位：中央財經大學 廣東財經大學