前言：一篇好文章的誕生，需要你不斷地搜集資料、整理思路，本站小編為你收集了豐富的傷殘撫恤管理辦法實施細則主題范文，僅供參考，歡迎閱讀并收藏。

第1篇：傷殘撫恤管理辦法實施細則范文

甘肅省支持國有企業改革發展專項資金管理辦法完整版全文第一章總則

第一條為實現用3年左右的時間基本完成國有企業的階段性改革任務，加強對支持國有企業改革發展專項資金的管理，特制定本辦法。

第二條本辦法所指支持國有企業改革發展專項資金(以下簡稱專項資金)，包括省財政安排的國有企業關閉破產補助資金、企業挖潛改造資金、中央下劃我省有色金屬企業所得稅留地方部分資金、省級企業國有資產收益用于支持企業改革發展的部分資金、省級集中的教育費附加等。

第三條專項資金的管理和使用遵循統籌兼顧、科學分配、強化管理、加強監督、確保實效的原則。

第四條專項資金的安排與使用，根據企業當年改革發展的需要調整資金使用方向，突出重點。

第二章資金籌措

第五條20xx到20xx年，省級通過調整支出結構、安排新增財力以及集中部分國有資產轉讓收益等辦法，3年籌集15億元資金，用于支持國有企業改革發展。

第六條各級地方政府也要籌集一定數量的資金，用于支持國有企業改革發展。第三章資金使用

第七條專項資金使用范圍：

(一)關閉破產補助資金主要用于支持經國家批準的國有企業(包括實行屬地化管理的原省屬企業)實施政策性破產;

(二)企業挖潛改造資金重點支持企業產業結構調整，技術進步，高、精、尖技術引進;

(三)有色企業當年上繳的企業所得稅留地方收入，重點用于解決中央下劃困難有色金屬企業的突出問題。

(四)省級企業國有資產收益、國有企業土地出讓金等資金的一部分，主要用于支持國有企業改革發展，實施政策性關閉破產，保障職工的基本生活，妥善分流安置富余人員，分離企業辦社會職能;

(五)教育費附加重點向企業辦社會職能傾斜，解決企業辦中小學的實際困難。第四章資金申請和撥付

第八條使用省屬企業關閉破產費用、有色金屬企業所得稅、國有資產收益等專項資金的企業，按要求向國資部門申報資金使用項目，經國資部門提出意見，財政部門審核確認，編制支出計劃，報省政府批準。

第九條使用企業挖潛改造、省級集中的教育費附加專項資金的，按現行有關規定申報和使用。

第十條支出計劃經省政府批準后，由省財政廳采用國庫集中支付的辦法直接支付。

第五章資金管理

第十一條籌措的專項資金必須納入財政統一管理，專款專用。

第十二條各專項資金的具體操作實施，嚴格按照《甘肅省國有資產收益管理暫行辦法》、《甘肅省省屬企業關閉破產費用使用與管理暫行辦法》、《甘肅省企業挖潛改造資金管理辦法》、《甘肅省中央下劃有色金屬企業所得稅資金管理使用辦法》執行(見附件)。省級集中的教育費附加的使用管理執行國家有關規定。

第六章監督、檢查和處罰

第十三條財政和有關部門要加強專項資金的使用管理，嚴格資金項目審批和審核，并定期進行檢查。

第十四條審計、監察機關應加強對專項資金使用和管理的審計、監督，規范資金使用行為。

第十五條財政部門對各資金使用單位的下列行為予以處罰：

(一)不按要求提供資金使用情況或審計、監察報告的，暫緩撥付資金;

(二)不按規定使用資金或擅自更改項目計劃的，給予通報批評，責令改正;情節嚴重的，調減資金總額或取消其申請資格;

(三)沒有按本辦法加強資金管理，健全內部控制制度或提供虛假資料，造成資金損失或浪費的，對直接責任人和主要負責人按國家有關行政法規進行處罰;情節嚴重、涉嫌犯罪的，移交司法部門。

第十六條對截留、挪用、虛報冒領和侵占資金等違反本辦法規定行為的資金使用單位，依照《中華人民共和國行政處罰法》和國務院《關于違反財政法規處罰的暫行規定》及其他有關法律、法規進行處罰。

第七章附則

第十七條各地可根據管理辦法的要求，結合工作實際制定本地區支持國有企業改革發展專項資金的具體管理辦法，報省財政廳備案。

第十八條本辦法由省財政廳負責解釋。

第十九條本辦法自之日起執行。

附件：1、《甘肅省企業國有資產收益管理暫行辦法》

2、《甘肅省省屬企業關閉破產費用使用與管理暫行辦法》

3、《甘肅省企業挖潛改造資金管理辦法》

4、《甘肅省中央下劃有色金屬企業所得稅資金管理使用辦法》

附件1：甘肅省企業國有資產收益管理暫行辦法

第一條為加強企業國有資產收益管理，維護國有資產所有者權益，增強政府宏觀調控能力，根據《中華人民共和國預算法》和《中華人民共和國國家金庫條例》，結合我省實際，制定本辦法。

第二條本辦法適用于占有、使用國有資產以及設置國有股權的省內各類地方企業或公司、各級政府授權的投資部門或機構(以下簡稱企業)。

第三條本辦法所稱國有資產收益具體包括：

(一)股份有限公司中國有股應分得的利潤;

(二)有限責任公司中國有資產按出資比例應分得的紅利;

(三)各級政府授權的投資部門或機構以國有資產投資形成的收益應上繳的部分;

(四)轉讓國有產權取得的收益;

(五)股份有限公司國有股股權轉讓收入(包括上市公司國有股權轉讓收入);

(六)有限責任公司國家出資轉讓的收入;

(七)其他非國有企業占用國有資產應上繳的收益;

(八)其他按規定應上繳的國有資產收益。

第四條國有資產收益的收繳工作由同級財政部門負責。

第五條財政部門收繳的國有資產收益按現行財政體制納入同級政府國有資產經營預算。

第六條國有資產收益使用國家預算收支科目中第40類國有資產經營收益預算科目。

第七條國有資產收益納入同級財政預算管理，繳入同級財政國庫。其中同級政府集中20%30%部分用于地方國有資本增量投入、調整產業結構、建立導向性投資基金、補充社會保障基金等方面，實行收支兩條線管理，專款專用。

第八條國有資產收益由同級人民政府統籌安排使用。國資部門或企業提出書面申請和資金使用明細清單，同級財政部門審核確認后經同級人民政府批準，按適當比例返還國資部門或企業。

第九條企業應在國有資產收益確定后的5日內，向同級國有資產收益收繳部門如實申報，10日內上繳入庫。

第十條上繳國有資產收益統一使用《非稅收入一般繳款書》。

第十一條按規定應上繳國有資產收益的企業，必須及時足額上繳，不得拖欠、挪用、截留、坐支。凡拖欠、挪用、截留和私分國有資產收益的，按照《關于違反財政法規處罰的規定》及實施細則的有關規定進行處理。

第十二條各級財政部門應依據有關規定，加強國有資產收益收繳和企業對收益資金使用的檢查、監督工作。

第十三條本辦法由省財政廳負責解釋。

第十四條本辦法自之日起執行。原有的管理辦法與本辦法不一致的，以本辦法為準。如國家出臺新的國有資產收益管理辦法，按新辦法執行。

附件2：甘肅省省屬企業關閉破產費用使用與管理暫行辦法

第一條為確保我省企業關閉破產工作的順利進行，規范省屬企業關閉破產費用的使用與管理，根據國家法律、法規及有關政策規定，制定本辦法。

第二條本辦法適用于省屬關閉破產企業。

第三條破產費用的來源：

(一)企業資產變現收入;

(二)中央財政一次性補助資金;

(三)省財政補助資金;

(四)其他。

第四條破產費用使用原則：

(一)彌補經國家批準的政策性破產企業破產安置費用不足的缺口;

(二)保證破產企業及其職工隊伍的穩定，保障企業破產工作的順利進行;

(三)確保破產企業職工的安置;

(四)確保專款專用，嚴禁擠占、挪用。

第五條破產費用的使用范圍：

(一)經常性費用，包括16級工傷、工殘和職業病人員費用，撫恤人員費用和退養家屬工費用;

(二)清算費用，包括訴訟費、資產評估審計費用、清算組人員費用、清算期間維護費用、清算期間職工生活費;

(三)在職職工安置費用，包括全民職工一次性安置費、合同制職工經濟補償金、混崗集體職工經濟補償金、預留按政策規定提前退休人員養老保險費用及710級傷殘人員一次性補助金;

(四)移交設施補助費用，包括企業移交的學校、醫院、公安、供電、供水、供暖等生活和公用服務部門及離退休人員管理機構費用;

(五)社會保險費用，包括應繳基本養老保險費、醫療保險費、失業保險費、養老保險統籌外費用;

(六)拖欠的費用，包括拖欠的職工工資、社會保險費、下崗職工基本生活費、撫恤金、傷殘補助金、喪葬費等。

第六條破產費用的審核。

(一)中央下劃有色、煤炭、電子、軍工等企業按財政部《財政監察專員辦事處對國有企業關閉破產費用預案審核操作規程》規定，由財政部駐甘專員辦預審后報財政部核批;

(二)省屬企業由省財政廳審核，并按國家有關規定審批。

第七條破產費用的撥付。

(一)由破產企業按主審法院要求成立的破產清算組編制破產費用支出明細表，統籌規劃使用破產費用;

(二)費用支出明細表及用款計劃由國資部門(控股公司)審查匯總后報省財政廳，經省財政審核后撥付破產費用;

(三)國資部門(控股公司)按照破產清算組的用款計劃，及時將破產費用撥付到指定的破產企業清算專用帳戶。

第八條省屬企業破產費用根據年度預算指標，編制支出計劃，報省政府批準。

第九條破產費用的管理及使用。

(一)破產清算組要設立破產費用專戶，專戶原則上應設在具體企業;

(二)建立健全申報、審批、使用管理辦法，嚴格執行有關法律、法規和政策，規范企業關閉破產操作;

(三)按照財政部《國有企業實行破產有關財務問題的暫行規定》和《國有企業實行破產有關會計處理問題暫行規定》進行財務處理和會計核算;

(四)清算組要嚴格按照確定的項目、范圍、標準及辦法及時、足額支付各項費用;

(五)清算組要定期編制清算期間的會計報告，報省財政廳等有關部門;

(六)企業破產終結后，按要求提交實施破產全過程的總結報告，上報省企業兼并破產協調小組及有關部門。

第十條破產費用使用情況的監督檢查。

(一)國資部門(控股公司)負責對撥付的破產費用使用情況進行監督檢查，省財政廳視情況委托中介機構、指定專人或由財政監督檢查部門不定期進行抽查;

(二)對于違規使用破產經費的企業，省財政將給予責令改正、調減或收回資金的處罰，情節嚴重的通過有關部門追究當事人的行政及法律責任。

第十一條本辦法由省財政廳負責解釋。

第十二條本辦法自之日起施行。

附件3：甘肅省企業挖潛改造資金管理辦法

第一章總則

第一條為積極推進經濟增長方式的轉變，加快企業技術進步步伐，有效發揮財政支持企業挖潛改造項目補助資金(以下簡稱補助資金)的導向和促進作用，制定本辦法。

第二條本辦法所稱企業挖潛改造項目是指企業為提高經濟效益、提高產品質量、增加花色品種、促進產品升級換代、擴大出口、降低成本、節約能耗、加強資源綜合利用和三廢治理、勞保安全等目的，采用先進的、適用的新技術、新工藝、新設備、新材料等對現有設施、生產工藝條件進行改造的項目和其他符合國家產業政策的技術改造項目。

第三條補助資金由省財政廳根據全省經濟發展和企業改革發展的需要在年度財政預算中專項安排，專款專用。

第四條專項資金的投放主要采取項目投資補助和貸款貼息兩種方式。對條件成熟的重大挖潛改造項目補助資金，依據《中華人民共和國招投標法》和《中華人民共和國政府采購法》，采取招標或政府采購方式下達。

第二章安排原則及支持重點

第五條堅持質量、品種、效益、替代進口、擴大出口和防止重復建設的原則，引進高新技術和先進適用技術，改造傳統產業，促進高新技術產業化。

第六條項目選擇堅持擇優扶強，突出重點，注重實效和國民待遇的原則，不分所有制和隸屬關系，擇優扶持重點企業和重點行業的骨干企業，以及各地具有一定規模或具有發展潛力、影響力的企業。

第七條申請補助資金的企業必須具備以下條件：

(一)工商行政管理部門登記注冊，具有獨立法人資格;

(二)銀行開立基本帳戶;

(三)具有規定比例的自有資金，有一定數額的可抵押資產，有較好的財務核算基礎;

(四)為規模以上企業;

(五)重合同、守信用，有較高資信等級;

(六)資金主管部門認為必備的其他條件。

第八條資金支持的重點：

(一)促進地區經濟協調發展的產品有市場、有競爭力、有效益，對產業結構調整和產業升級有帶動作用的項目;

(二)社會效益突出的節能降耗、綜合利用等重點示范項目;

(三)有利于促進科技成果轉化和企業信息化建設，明顯提高技術含量和技術水平的項目;

(四)有利于促進企業存量資產流動、實現資產重組和優化資源配置的項目;

(五)采用高新技術和先進適用技術改造傳統產業和高新技術產業化經濟效益好的項目;

(六)用于提高產品質量、發展壯大名牌產品的重點新產品開發項目;

(七)符合產業政策的重點合資項目;

(八)重點出口創匯項目及其他需要扶持的項目。第三章申報程序及要求

第九條凡符合資金安排原則及支持重點條件的項目，市(州、地)屬、縣(市、區)屬企業由所在市、州、地主管部門或財政部門對申請報告進行初審，并在規定時間內，將匯總報告及所附相關文本上報省級主管部門，同時抄報省財政廳;屬于財政安排資金的項目，直接上報省財政廳。省屬企業須通過主管部門上報。無主管部門的，企業可直接將申請報送安排資金的部門。

第十條項目申請報告的內容主要包括：

(一)項目內容介紹;

(二)主要技術經濟指標;

(三)項目預算及資金來源;

(四)資金支持方式;

(五)貼息項目附貸款合同或支付利息憑據;

(六)項目可行性研究報告;

(七)企業營業執照復印件;

(八)相關證書等其他附件等。第四章項目確定及資金下達

第十一條相關主管部門會同省財政廳對申報材料進行形式審查后，按《甘肅省財政專項資金項目評審專家管理辦法》，在專家庫中隨機抽取相關領域專家若干名，對所申報項目進行評審，根據評審結果，確定初選項目。

第十二條初選項目根據資金預算經相關主管部門會同省財政廳進行綜合平衡后，下達補助(貼息)計劃。

第十三條補助資金按規定程序辦理劃撥手續，并及時足額撥付到項目承擔單位。省屬企業直接或由主管部門集中向省財政廳申請撥款。市、州、地所屬單位的項目資金，由省財政廳統一劃轉地方財政部門。省級企業主管部門和地方財政部門在收到款項后1個月內將資金劃撥到項目承擔單位。

第五章資金管理及監督檢查

第十四條項目承擔單位收到投資補助資金，要按國家有關規定計入企業資本公積金。貼息資金相應沖減企業財務費用。

第十五條自資金下達之日起至項目竣工驗收后2年內，項目單位應于每年底10日前向省財政廳和其他相關主管部門上報補助(貼息)資金使用情況的說明。

第十六條省財政廳和其他相關主管部門對項目執行情況直接或委托中介機構進行監督檢查，并對項目完成情況、資金使用效益等績效做出評估，作為今后是否繼續支持的依據。

第十七條補助資金應全部用于項目挖潛改造，任何單位和個人不得截留、擠占和挪用。違反規定的，按有關規定處理;情節嚴重，涉嫌犯罪的，移交司法機關處理。

第六章附則

第十八條本辦法由省財政廳負責解釋。

第十九條本辦法自之日起執行。以前所發文件凡與本辦法有抵觸的，以本辦法為準。

附件4：甘肅省中央下劃有色金屬企業所得稅資金管理使用辦法

第一條為進一步推動和深化我省中央下劃有色金屬企業改革發展，加強和規范我省中央下劃有色金屬企業所得稅留地方收入資金的管理使用，根據《國務院關于調整中央所屬有色金屬企事業單位管理體制有關問題的通知》(國發〔20xx〕17號)規定，按照省政府的要求，制定本辦法。

第二條本辦法所涉及中央下劃有色金屬企事業單位，是根據《國務院關于調整中央所屬有色金屬企事業單位管理體制有關問題的通知》(國發〔20xx〕17號)下放我省管理的原中央所屬企事業單位，具體包括金川有色金屬公司、白銀有色金屬公司(含白銀鋁廠)、蘭州鋁廠(含西北鋁加工廠)、蘭州連城鋁廠、甘肅稀土公司、西北有色冶金機械廠和西北礦冶研究院等15戶企事業單位(以下簡稱有色金屬企業)。

第三條有色金屬企業實現的所得稅留地方收入資金的使用應堅持實事求是、量入為出的原則。

第四條有色金屬企業所得稅留地方收入資金(以下簡稱資金)主要用于解決中央下劃困難有色金屬企業的突出問題、企業分離辦社會職能、重點技改項目及省政府確定的有關事項。

第五條資金從有色金屬企業當年上繳的企業所得稅留地方收入中安排，20xx20xx年每年3000萬元。如有其他情況，經省政府批準，可另行處理。

第六條有色金屬企業可根據資金使用要求向國資部門申報資金使用項目，國資部門、省財政廳進行審核立項后，編制支出計劃，報省政府批準。

第七條支出計劃經省政府批準后，由省財政廳負責資金的撥付，對資金的使用情況進行監督、檢查。

第八條有色金屬企業用于生產經營的資金應列為國家資本金。

第九條使用資金的有色金屬企業必須以書面形式定期或不定期地向國資部門和省財政廳匯報資金的使用情況。

第十條有色金屬企業必須嚴格按照省政府批準的項目使用資金，不得挪作他用。如違反規定，省財政廳將給予責令改正、調減或收回資金的處罰。

第十一條本辦法由省財政廳負責解釋。

第十二條本辦法自之日起執行，以前下發的有關規定凡與本辦法有抵觸的，以本辦法為準。

甘肅省人民政府辦公廳20xx年10月12日印發

專項資金基本定義所謂專項資金，是國家或有關部門或上級部門下撥的具有專門指定用途或特殊用途的資金。這種資金都會要求進行單獨核算，專款專用，不能挪作他用。在當前各種制度和規定中，專項資金有著不同的名稱，如專項支出、項目支出、專款等，并且在包括的具體內容上也有一定的差別。但從總體看，其含義又是基本一致的。一般來說專項資金是指財政部門或上級單位撥給行政事業單位，用于完成專項工作或工程，并需要單獨報帳結算的資金。

第2篇：傷殘撫恤管理辦法實施細則范文

一、行政擔保的立法與實踐

民法的擔保制度已經非常成熟。但把擔保制度引入行政法律領域的時間并不長。在理論上，需要解決作為民事法律制度的擔保能否為公法特別是行政法律制度所用，在實踐中則需要行政機關對擔保制度接納與遵守，而不是另搞一套。

（一）公法與民法的內在聯系

提到公法與私法，一般人首先會認為“公法調整的是國家與個人的關系，私法調整的則是個人之間的關系。”[1]（p65）這種理解雖然比較容易建立公私法的劃分標準，但是公法與私法的內在或者本質的關系并沒有表述清楚。特別是就民法與公共行政法而言，兩者在法律制度上存在廣泛的共同點，如債的制度、擔保制度、法律關系的理論等。為什么不同性質、使用不同調整手段的法律可以共用這些制度，僅從調整對象的角度顯然不容易解釋清楚。如果從義務是私人主體自治的結果還是他治的結果或者法律后果的歸屬對象的角度來看待這個問題就會發現，“作為公法的行政法和私法之間的區別，不在于國家和私人之間關系不同于私人之間的關系，而卻在于次要規范的自治創造和他治創造之間的區別。”[2]（p230-231）所謂次要規范是指主體之間依據法律一般規范，適用時產生的約束各主體的本文由收集整理具體規范。相對于一般規范，次要規范具有特殊性的特征。由于規范私法主體之間特殊或曰特定關系的次要規范是私法主體按照普遍適用的私法規范，在意思自治的基礎上自主地創造的；而規范國家和私人之間某一特殊或曰特定關系的次要規范是由國家及其代表機關按照公法要求，強制私人遵守的，所以兩種次要規范分別是自治創造和他治創造的。他治創造的次要規范是私人主體必須接受的，并不允許私人意思自治。民法規范與公共行政法規范的區別在于“法律后果的歸屬對象不同。”[3]（p65）包括公共行政法在內的“公法規范是為公權承擔人或為任意的人在對公權承擔人的關系中規定法律后果的規范。”[4]（p66）民法與公法構成“統一、協調的法律制度。如果公法和民法所調整的都是個人和群體的行為，它們便在相同的生活情形中相遇，并且它們在這當中追求的常常是相同的規范目的，當然所使用的手段并不相同。”[5]（p67）

可見，公法與私法之間，法律方法、法律技術雖然有所不同，但是除了私法主體不能擁有公權承擔人所特有的自力救濟手段和相應的法律制度外，其它的法律理論、制度、救濟手段等則不存在不能共用的巨大障礙。

考察法律發展史，行政法孕育于民法，繼而獨立于民法。“公共職能的行使，尤其是司法，與私有財產所有權緊密聯系。公法后來隨著國家的崛起得到發展，公法的基礎概念——主權，從私有財產所有權中分離出來。”[6]（p65）“出于對大革命前的最高法院的不信任，1790年8月16日至24日的法律確定了司法與行政職能的絕對分離原則。由此形成了一個以最高行政法院為首的行政法院系統，在私法之外逐步創立了一整套獨立的規則，構成了行政法。”[7]（p67）因此，行政法不可能完全擺脫民法的思想、方法、概念和制度。這也為行政法借鑒民法的理論、制度、方法提供了便利。事實上，行政法使用了民法的許多重要概念，如所有權、侵權、等，這些概念在民法和行政法的不同語境下表達著相同的內容。

作為法律調整對象，難以在同一行為或者事件中為滿足同樣的目標同時符合兩種不同法律制度的要求。因此，兩類法律需要統一、協調。一方面，“民法的使命就在于，在一個相互銜接的總體法律制度之中，追求民法本身的真正目標，那就是保障個人的自由，以及為合同自由和結社自由的行使、為保護所取得的權利及為此種權利的行使、為財產自由和為人格發展領域的不可侵犯制定恰當的規則。”[8]（p57）另一方面，民法規范和公法規范可以具有相似的調控目標，它們的區別就在于所選擇的手段不同。民法規范把請求法律保護的主動權完全放在受損害者本人手中，公法規范則把主要的保護責任放在公權承擔人身上。[9]（p68-69）這也決定了行政法雖然獨立于民法，但是不可能改變民法的基礎制度，因為它們僅是調整手段的區別，但調整和保護的權利是相同的。就相同權利規定兩套完全不同的法律制度，特別是使用同樣的術語但是術語所代表的含義卻不盡相同，這會引起作為基礎的法律理念和社會經濟關系的混亂。“通行的觀點運用行政私法的概念來折衷解決該問題，即行政機關可以用私法的方式來活動，但根據活動方式的不同，私法或深或淺地受到公法的補充、重合或修正。”[10]（p129）

我國《稅收征收管理法》已經通過立法認可了行政機關依據民事法律理論、規范作出的行政行為。凡欠繳稅款的納稅人因怠于行使到期債權，或者放棄到期債權，或者無償轉讓財產，或者以明顯不合理的低價轉讓財產而受讓人知道該情形，對國家稅收造成損害的，稅務機關可以依照《合同法》第73條、第74條的規定行使代位權、撤銷權。其直接援用民事法律規范的表述證明了《行政法》遵守、援用民事法律不僅可行而且必要。

因此我們可以得出結論，用民法的方法可以實現行政法的目的；民法的一些制度可以移植到行政法中去；以這些移植到行政法中去的制度為橋梁，我們甚至可以建立起相關行政法法律關系與民法法律關系相沖突時的效力比較順序，例如某些移植了擔保制度的行政法律關系應該具有與物權法律關系相同的效力，即優先于一般的民事債權關系。

（二）擔保制度可以應用于行政法

擔保制度在行政法體系中得以建立和發展具有法理的依據，并且，行政法直接援用制度對行政法的完善和發展有益無害。

⒈擔保制度比優先權制度更具優勢。在行政法中，優先權制度較易為人所接受，如稅收優先權、就港口規費行使的船舶優先權、土地出讓金的優先權等。優先權究竟屬于債權還是物權，理論界尚有爭論。[11]（p3-81）由于我國《物權法》沒有規定優先權制度，因而從物權法定的原則出發，優先權目前在立法上還只能作為特殊債權對待。各種優先權往往又是由規定該種優先權的法律對其效力進行的特別規定，因此出現了一些優先權效力優于物權，如船舶優先權優于船舶物權，另一些優先權劣后于物權如稅收優先權的情形。優先權的法律效力沒有統一標準的情況固然有利于對一些權利的靈活保護，但是也存在單種優先權運用范圍狹窄，法律效力層次復雜，行政相對人易錯誤認識其法律效力進而影響法律正確適用的缺陷。而且，部門立法多偏重本部門執法和利益的現狀，還使優先權的設置容易造成法律體系內在的紊亂。如《稅收征收管理法》規定，納稅人欠繳的稅款發生在納稅人以其財產設定抵押、質押或者納稅人的財產被留置之前的，稅收應當先于抵押權、質權、留置權執行。一部分稅收優先權因此有比擔保物權更優先的地位。但是，《破產法》規定破產人所欠稅款效力劣后于破產人所欠職工的工資和醫療、傷殘補助、撫恤費用，所欠的應當劃入職工個人賬戶的基本養老保險、基本醫療保險費用，以及法律、行政法規規定應當支付給職工的補償金。而擔保物權卻是優先于上述勞動債權的，并沒有是否發生于欠繳稅款之前或者之后的區別。人們不禁要問，究竟哪個權利最優先？

相反，擔保制度由于其在民法體系中的定位，其法律效力標準統一，并且不需要在每一部運用擔保制度的法律中做專門規定，可以比較廣泛地使用于各類行政法律關系中，既避免了前述優先權可能產生的缺陷，又節省了大量立法資源，其優勢顯而易見。

⒉擔保制度可以為行政權的實現提供保障。由于傳統的擔保是作為物權存在于民法體系中，其功能是對債權的實現提供保障，所以擔保往往被封閉地視為僅對民事債權賦予了物權效力。筆者認為，擔保物權并不以民事債權為唯一的保障對象。

擔保制度賦予了擔保物權人優先于他人實現自己權利（或權力）的優越地位。“被設定擔保的物是為擔保物權人‘預定’的，而且誰是被設定負擔的土地的所有人，都是一樣的。”①至于被擔保的是民事債權還是其它性質的債權或者是否是債權，并無嚴格限制。事實上，早在羅馬法時期，國庫對產生于稅收或者契約的債務人的債權即可以設定擔保。[12]（p156）此處的稅收債權顯然不屬于民事債權，在一些國家，這被視為租稅關系產生的債權。而擔保制度所保障的，應該是實現債的請求權。債的其它因素，如相對性、時限性、動態性等對擔保而言都不是本質的。從這個角度看，只要是請求權，即使不是民事債權，都不妨礙適用擔保制度。換言之，物的歸屬障礙發生的排除妨礙請求權、稅收征收發生的納稅請求權及要求遵守特定制度發生的請求權等都可以成為擔保制度所保障的對象。

在行政法領域，雖然存在單方命令，但是以協議形式執行行政任務實現行政目的的方式被許多學者推崇。特別是在給付行政領域，“公共行政主體和行政相對人作為債權債務當事人的給付關系客觀上仍然存在。在這種情況下，利益狀態的實現與私法規定的情況類似，因此，行政法上的債務關系尤其表明，應當將公法和私法作為互相容納、相互補充的制度。”[13]（p163）“協商內在化的行政行為的出現”、“行政行為與合意形成性的手法（比如行政合同）之間形成了一種相互呼應的關系。”[14]（p6-7）即使在給付行政以外的行政法領域，“政府的法律工作越來越多地被委托給了私人和商業公司的律師，在這些人員的經常性影響下，20世紀90年代期間公共行政的發展已經導致對公法契約的重新肯定。”[15]（p91）既然行政法上的債務關系成立，以擔保制度保障這種債務關系也是可以的。

⒊擔保制度在行政法中運用空間廣闊。在一些行政機關的執法過程中往往會出現效率與公平的矛盾。如海事部門從執法效率出發，比較傾向于由從事運輸業務的承運人承擔海事行政管理責任，但是違反海事管理法律法規的在很多情況下并不是實際承運人，而是無船承運人，甚至是貨物的托運人。由于無船承運人可能數量眾多，而托運人在出現海事事故等情況時往往不會出現，就使得海事部門在處理問題時面臨兩難困境。如果由實際承運人在從事運輸業務之前提供相應擔保，則實際承運人越過無船承運人、托運人，直接與海事部門建立起了法律關系，既不損害行政效率又避免破壞原有的實際承運人與無船承運人、托運人之間的民事法律關系。實際承運人則可以通過運價等手段把擔保的負擔轉嫁給貨物托運人、無船承運人等實際應當承擔責任的人。這類運用不僅存在于海事監管中，在海關、檢驗檢疫監管中也被廣泛運用。

（三）擔保制度在我國行政法中的運用

⒈擔保制度在我國現有行政法中的體現。目前，在我國行政法立法實踐中已經引入擔保制度，如《治安管理處罰法》對暫緩執行行政拘留所要求的擔保。法條不僅明確使用了擔保這個詞，而且規定了保證和金錢質押兩種擔保方式，并且對保證人的資格要求、金錢質押的金額標準等該法都作了規定。

《稅收征收管理法》第38、44、88條規定了適用稅收擔保的情形，《稅收征收管理法實施細則》第61、62條對稅收擔保適用的擔保方式、保證人的資格等予以規定。其他稅收方面的行政法規如《發票管理辦法》第19條規定了擔保。2005年，國稅總局頒布了《納稅擔保試行辦法》，可謂對稅收擔保作了較為全面、細致的規定。其第2條規定，本辦法所稱納稅擔保，是指經稅務機關同意或確認，納稅人或其他自然人、法人、經濟組織以保證、抵押、質押的方式，為納稅人應當繳納的稅款及滯納金提供擔保的行為。納稅擔保人包括以保證方式為納稅人提供納稅擔保的納稅保證人和其他以未設置或者未全部設置擔保物權的財產為納稅人提供納稅擔保的第三人。該辦法囊括了我國擔保制度中除留置以外的所有擔保方式，如果把稅務部門的扣押行為視作一種留置的話，那么可以認為我國稅法體系已經全面引進了擔保法律制度。當然，由于《納稅擔保試行辦法》頒布于《物權法》出臺前，部分內容與《物權法》還需要協調。

最早、最完整地在法律層面引入擔保制度的當屬我國《海關法》。早在2000年，《海關法》經修訂后重新頒布，在第6章設專章規定海關事務擔保。雖然規定內容比較簡單，卻是我國立法史上第一次承認擔保可以用于行政法律。由于該法規定得簡略，事實上，在適用時必然要按照民事擔保的原理施行。

⒉擔保制度運用于我國行政法面臨的問題。在初步引入擔保制度后，必然引發擔保制度與既有的行政法制度之間的協調問題。在協調得到滿意的結果之前，其運用也就難以令人滿意。據筆者觀察，目前出現的主要是能夠適用擔保的情形有限、擔保方式比較單一等問題。

以《海關法》為例，海關事務擔保適用范圍僅僅包括海關估價、歸類不明確、要求提前放行貨物的；報關時未能夠提供有關單證，要求先放行貨物，后補交單證等12種情況。①但是，對近年來各國海關投入較多人力物力的供應鏈安全管理等沒有規定可以適用擔保制度。按照海關行政須有法律依據的原則，這些情況下，海關將無法同意適用擔保制度。即使是能夠適用海關事務擔保的事項，可供選擇的擔保方式也僅有保函和貨幣、票據、有價證券等的質押。雖然海關法規定可以提供擔保的還包括海關認可的其他財產、權利，但是，由于海關同時擁有查封、扣押等行政執法的強制權力，其行使比抵押、留置等更直接有效，所以，在海關實踐中幾乎沒有用到諸如抵押、留置等方式。

作為海關的行政相對人，提供保函、現金或者有價證券擔保的成本較高，有時甚至不具有可行性，因此，他們也并不傾向于使用擔保的方式。這就造成了雖然有法律規定，但是法律關系的各方缺乏適用積極性，擔保制度運用不廣泛的尷尬局面。

二、民事擔保與行政擔保的潛在沖突

除了前文提到的問題外，在實體規范上，民事擔保與行政擔保之間還存在一些潛在的沖突。

（一）民事擔保與行政擔保共用擔保制度沒有立法的明文規定

行政立法往往依賴于委托立法，而接受委托的行政機關往往忽視了擔保被引入行政法后產生的后續問題。如在公示、生效條件、順位、比例受償等各方面，往往疏于規定，民事擔保會與行政擔保產生沖突時如何解決，更是語焉不詳。因此，需要有一部類似行政法典的法律或者在各行政部門法中規定，當行政法沒有規定或者規定不詳細時，直接援用民法規定。類似規定在德國行政法中早已存在，我國可以借鑒。

（二）民事擔保受到行政債權不適當的干擾

民事立法遵循了法律關系主體之間的平等原則，民事擔保就受償的先后而言按照順位的規則排定，有擔保的債權優先于無擔保的債權受償，與所擔保的債權孰先孰后并無關系。但是，行政立法由于其部門立法的實質，造成了相關行政部門有意無意地把自身的執法需求置于優先的地位，在一定程度上打亂了民事法律體系原有的效力體系。如《稅收征管法》第45條第一款規定：……納稅人欠繳的稅款發生在納稅人以其財產設定抵押、質押或者納稅人的財產被留置之前的，稅收應當先于抵押權、質權、留置權執行。這就使得稅收債權優先于部分抵押權得以行使。也許稅務部門可以列舉諸如稅收享有優先權這樣的理由為該條規定辯護，但是，基于物權法定原則，在所有優先權均未被法律承認為物權之前，優先權僅僅能夠被看作一種特殊的債權。既然如此，優先權就不應優先于作為物權的擔保。

至于稅收征管法把稅收債權劃分為發生在納稅人以其財產設定抵押、質押或者納稅人的財產被留置之前和之后兩種情形，則更是違反了一般的民法原理。作為被擔保保障的債權，無論其發生在其他無擔保債權之前還是之后，都優先于無擔保債權受償，這是一般的法律原理。現在，稅法硬生生地把稅收債權與有擔保的債權從發生時間上進行效力對比，是把稅收權提升到擔保物權同等的法律效力地位，其法理依據何在？如果稅收債權有擔保的保障，那么經擔保的稅收債權是否要優先于其它擔保物權？

如果所有的行政法都規定自身征收稅費的權力可以優于民事權利，民事權利豈不是處于非常容易受侵犯的脆弱地位？從現代法治社會的要求看，最應該受到規制的應該是國家的公權力，民事權利特別是以所有權為代表的各項權利應該受到特別保護，應該處于不易受到侵犯的地位。

解決上述問題的途徑，就是去除稅收債權不適當的優越效力以恢復其本來效力，當然，這牽涉到修改法律。但這樣的修改能夠讓我們從國家利益一概高于私人利益的思維誤區中走出來，恢復法律的內在秩序，更好地約束公權力、保護私權利。

（三）行政機關的多重角色給民事擔保帶來了潛在的不確定性

從本文前述介紹可以發現，目前絕大多數的擔保登記機關是行政機關，如民航總局是航空器抵押的登記機關，海事局是船舶抵押的登記機關等。這些機關在行政執法過程中，如果適用行政擔保的話，其本身又是擔保權人。這種既是登記機關又是權利人的多角色合一，容易造成公信力的損失，也難以杜絕不公正情況的發生。這種潛在威脅對民事擔保是實實在在的，特別是當民事擔保與登記機關自己作為執法機關接受的行政擔保在利益上發生沖突時，行政機關在程序正義方面首先就表現出欠缺。在司法審判的程序中，法官有回避的義務，行政機關在利益沖突時，是否也有類似的回避義務呢？對此，較徹底的解決方法自然是把登記機關從執法機關中分離出來，以維護其中立性。當然最終的目標還是把所有的登記機關統一成為一個專門的登記機關。在沒有分離之前，筆者認為，至少應把相關的登記機關建立在國家級部門或者國家級部門的派出部門中比較合適，并且這樣的派出部門最好不要以行政區劃為設立依據，應直接隸屬于國家級部門。

（四）善意的民事擔保權人面對行政權力時的不確定性

這個問題主要包括兩個方面，一是當某些存在行政負擔的財產因混同等不能歸責于民事擔保權人的原因，與用作擔保的財產無法區分，善意的擔保權人能否依據擔保權就上述存在行政負擔的財產主張財產權利；二是當善意的第三人占有存在行政負擔的財產后，行政機關能否要求善意占有人承擔相應的行政負擔。較為典型的是海關監管的免稅、保稅貨物，如建造人就建造中的船舶設定抵押，但所使用的部分零部件卻是保稅進口的海關監管貨物，當這些零部件被安裝到建造中的船舶上后，因種種原因，該建造中的船舶被執行擔保，但是海關認為零部件是海關監管貨物，不得被執行擔保或者執行擔保后優先繳付海關稅款。這實際是善意第三人的權利是否能夠被行政權力承認以及善意第三人是否應該成為所占有財產原負擔行政義務的承擔者的問題。

善意取得，物權法已有明確的規定，按照通說，僅盜贓物和遺失物作為例外原則上不能成為善意取得的標的。如梁慧星先生認為，占有脫離之物是非基于真正權利人的意思而喪失占有之物，需要進行限制性規定。[16]（p160-162）王利明先生認為，盜贓是法律禁止流通的物，不適用善意取得。[17]（p298）在盜贓物被他人善意受讓時，所有人向無權處分人請求損害賠償，但不得向受讓人請求返還。[18]（p93）王澤鑒先生不僅認為盜贓不適用善意取得，而且應擴大及于其他非基于權利人之意思而喪失占有的動產。[19]（p482）

但是，無論是立法還是學者的理論論述，都承認善意取得例外之例外。我國物權法規定權利人自知道或者應當知道受讓之日起2年內有權向受讓人請求返還原物，但通過拍賣或者向具有經營資格的經營者購得遺失物的，權利人請求返還原物時應當支付受讓人所付的費用。換言之，受讓人在受讓遺失物一定期限后，原權利人未主張權利的，受讓人取得所有權。對拍賣、具有經營資格的經營者購得的例外規定，是“強調此為對其物之來源有正當信賴的特別保護”。[20]（p492）雖然這里的規定僅指遺失物，但是，未對盜贓的善意取得問題作出規定，在立法論及解釋論上是否即意味著是一概否定？“在追贓過程中，如何保護善意受讓人的權益，維護交易安全和社會經濟秩序，可以通過進一步完善有關法律規定解決，物權法對此可以不作規定。”[21]（p244）這說明立法并沒有絕對地否定對盜贓適用善意取得。最高人民法院在1996年12月《關于審理詐騙案件具體應用法律的若干問題的解釋》中規定：“行為人將財物已用于歸還個人欠款、貨款或其他經濟活動的，如果對方明知是詐騙財物而收取屬惡意取得，應當一律予以追繳；如確屬善意取得，則不再追繳。”1998年，最高人民法院等四部門《關于依法查處盜竊、搶劫機動車案件的規定》第12條規定：“對不明知是贓車而購買的，結案后予以退還買主。”雖然這些司法解釋做出于物權法出臺之前，但是從司法實踐的角度證明盜贓可以適用善意取得。

我國臺灣地區“民法”及法國、德國、日本、瑞士等國民法均規定盜贓的原所有人的取回權，只是行使時間限制不同，超過期間，買受人獲得所有權，該期間為除斥期間。經拍賣、公開買賣、從經營同類商品的人處購買，須支付對價。[22]（p161-162）亦即承認盜贓、遺失物雖為善意取得之例外，但該例外仍然存在例外的例外，主要是須通過拍賣、正當購買或者罹于時效。

如果上述盜贓能夠適用善意取得，那么，存在行政負擔的物能否適用善意取得呢？顯然，僅從外觀上，存在行政負擔的物與一般合法流通物并不能夠輕易區別。如前文提到的保稅進口的船用零部件與完稅進口的船用零部件在外觀上就別無二致。筆者認為，應該存在探討適用善意取得的空間。

就分別調整存在行政負擔的物與盜贓的法律而言，前者是行政法或者個別情況下也可能是刑法，但后者一定是刑法。盜贓在性質上屬于犯罪所得，存在行政負擔的物只有在個別情況下，如走私行為構成走私罪的時候才是犯罪行為的對象，需要適用刑法。其他情況下，僅需適用行政法加以調整，其性質上的嚴重程度顯然遠不及于盜贓，即使構成犯罪，性質也不會比盜贓更嚴重。如果盜贓能夠在司法實踐中適用善意取得，為什么存在行政負擔的物不能適用善意取得呢？

就法律保護的價值而言，善意取得保護的是交易安全，一些國家對盜贓的例外規定是平衡原所有人和買受人之間的利益。行政法保護的應該是國家的行政秩序、管理秩序以及行政相對人的權利。本文前已論證，在民法與行政法就同一對象的規定存在沖突時，行政法不應該對構成整個社會日常生活基本規則體系的民法規則做出根本性的更改，以此維護社會的正常生活秩序。就民法體系本身而言，為維護交易安全，不惜在一定程度上犧牲所有權，可見交易安全的重要。因此，行政法更不應該對善意取得制度有所破壞。

那么，善意第三人是否應該成為所占有財產原負擔行政義務的承擔者或曰義務人呢？筆者的觀點是原則上不應該，特殊情況下可以由善意第三人承擔占有財產上原承擔的行政義務。

善意第三人對物的占有，一般情況下是通過支付對價獲得，即使混同，也是需要支付對價的。因此，作為原行政義務人，在獲取對價時，就應當考慮到行政義務負擔，并體現在對價之中。善意第三人與行政機關不存在原義務人與行政機關之間的行政法律關系，由其承擔相關義務，法律關系即使能夠理順，也需要經過更多的環節，對節約行政資源、提高行政效率并無益處。相反，由原義務人繼續履行義務，一方面，可以避免前述弊端；另一方面，也可以督促原義務人謹慎處置負有行政負擔的物，善盡合理盡責義務。

對于沒有支付相應對價的善意第三人，如接受他人贈與，可以由其承擔占有財產上原承擔的行政義務。這主要是從公平的角度加以考慮，因為如果在這種情況下仍然由原義務人承擔行政義務，可能導致利益失衡。再則，由未支付對價的善意第三人承擔行政義務，也可以防止原義務人通過贈與、低價轉讓等手段，轉移財產然后宣稱無履行義務能力，從而惡意逃避行政義務。當然這僅在是沒有支付對價的情況下作為例外適用。

可見，善意的民事擔保權人面對行政權力時存在一定的不確定性，通過允許善意的擔保權人就存在行政負擔的財產主張財產權利，特殊情況下，要求善意第三人在占有存在行政負擔的財產后，承擔相應的行政負擔，這樣的不確定性是可以解決的。關鍵是需要行政權力對作為社會正常生活的民事法律體系秉持保護的法律理念。

三、以民法思維指導行政擔保制度的建構

基于上述對行政擔保的認識，筆者認為，以民法思維影響行政擔保的建構，既可避免行政擔保與民事擔保間不必要的沖突，又能避免部門立法強調自身的特殊性，進而造成行政擔保效力層次各不相同，互相沖突。

（一）應當以行政法律部門的基本法律的形式賦予行政部門適用行政擔保的權力，并確立民法漏洞補充的地位

目前單個部門在其領域立法中零星地引入了行政擔保，但往往只是規定可以適用擔保，但是該項擔保究竟如何適用、擔保的成立條件、與其它擔保之間的關系等一系列問題都語焉不詳。在實踐中，雖然可以以民事擔保的相關規定作為參照，但是畢竟沒有法律的確定依據。因此，可以考慮在行政法的基本法律中，如《行政許可法》、《行政處罰法》以及未來的《行政程序法》中規定行政機關可以適用擔保，行政擔保的效力與民事擔保相同；凡行政法律沒有規定或者規定不明確的，按照民法相關規定執行。這樣，既可以充分發揮民法的漏洞補充作用，節約立法資源，又可以避免不斷立法產生的法律沖突，便于行政相對人遵照執行。

（二）明確所有行政擔保都必須與民事擔保共用沖突解決制度，尤其是順位制度，逐步減少各種優先權的適用

優先權效力層次復雜，前已述及，不再贅述。行政擔保按照其制度淵源和權力性質，在規定不明確時需參照民事擔保，所以，把兩者視為同等效力是合適的。民事擔保內部各種擔保方式之間的效力確定同樣可以適用于行政擔保內部和行政擔保與民事擔保之間的效力確定。如留置優先于抵押、質押等。對同一種擔保方式，則應按照順位制度確定其優先順序。同時，對各類優先權進行梳理，逐漸限制一些可以用擔保制度取代的優先權的適用。如此，既可以使民事擔保與行政擔保的效力簡單明了，又能夠充分保護民事擔保權利人的利益。

（三）建立統一的行政擔保登記部門，確保程序正當，為與未來統一的民事擔保登記部門對接準備條件

一是可以確定一個部門匯總行政擔保的所有登記信息，統一對外，以作為登記成功的標志。這種可以采用網絡的形式，以使外界便于獲得所有行政擔保的信息。以為登記成功標志可以使登記、更客觀公正，更能夠受到監督，從而更加具有公信力，以此作為順位確定的依據更能夠體現程序正義。二是可以考慮與民事擔保登記部門的改革同步，把各登記部門的職能合并，使擔保登記統一化。

（四）承認善意取得等民事制度的效力